Mardi 11 décembre, Bernard Cazeneuve participait à la réunion du Conseil de l’Union européenne (formation »Affaires générales ») afin, notamment, de préparer le Conseil européen des 13 et 14 portant sur fameuse feuille de route sur l’avenir de l’Union économique et monétaire.
L’enjeu est de taille étant donné la difficulté de trouver un consensus entre les 27 chefs d’États membres de l’Union européenne.
La semaine dernière, les divergences franco-allemande étaient encore palpables lors de l’audition des ministres des finances Pierre Moscovici et Wolfgang Schäuble par la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen. Si Paris n’est pas hostile à une révision des Traités, le ministre français a recommandé de se concentrer sur une réforme du droit dérivé européen.
Le site Europolitique nous apprend cependant que Pierre Moscovici estime que les élections européennes de 2014 serait une bonne occasion de porter la question institutionnelle dans le débat public et s’est avancé sur une possible modification du fonctionnement interne du Parlement européen.
De son coté, le ministre allemand a rappelé que son pays était d’ores et déjà prêt à parler d’une modification des Traités.
Si les ambitions sont partagées, le calendrier diffère. C’est donc là que se situe le principal défi à relever par les présidents des différentes institutions européens, chargés au printemps dernier de formuler une feuille de route sur l’avenir de l’Union économique et monétaire.
Au Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, un document de travail, élaboré par Herman Van Rompuy (président du Conseil européen) en collaboration avec le Président de la Commission européenne, le Président de l’eurogroupe et le Président de la BCE, avait été remis aux chefs d’États afin de fixer des pistes concrètes permettant aux rédacteurs de proposer au Conseil européen de décembre 2012 une feuille de route précise pour la réalisation d’une véritable Union économique et monétaire.
Je faisais un exposé des différentes propositions exposées dans le document dans mon article du 28 juin 2012.
Lors du Conseil d’octobre dernier, un rapport intermédiaire était présenté.
L’heure était donc désormais à la présentation de la version définitive de la feuille de route.
Un travail plutôt détaillé et axé sur trois grandes étapes que nous allons voir ensuite, mais qui visiblement n’a pas été repris dans son intégralité dans les conclusions du Conseil européen.
Cependant, ces dernières indiquent que les chefs d’État ont pris note des propositions formulées par Herman Van Rompuy, du projet détaillé remis par la Commission européenne ainsi que les doléances portées par les parlementaires européens.
Le Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a annoncé, dans la nuit du jeudi 13 au vendredi 14 décembre qu’il présenterait, en juin 2013, un calendrier d’actions visant à approfondir l’union économique et monétaire.
Cet article a pour objet de vous présenter ces différentes contributions mais également les travaux du think-tank Notre Europe, très prolixe ces derniers temps, ainsi que du « groupe informel de réflexion sur l’avenir de l’Europe » composé de différents ministres.
Une synthèse des différentes propositions qui pourraient bien donner lieu à « la zone euro de demain ».
- Les États
Pour les raisons évoquées plus haut, c’est sans doute l’institution (au sens européen du terme) la moins prolixe en matière de réforme de l’Union économique et monétaire.
Le consensus étant difficile à faire émerger, les publications communes sont particulièrement minimalistes quant aux pistes de réforme.
On peut citer par exemple les conclusions, publiée le 17 septembre dernier, du « groupe informel de réflexion sur l’avenir de l’Europe »réunissant les ministres belges, danois, allemands, luxembourgeois, hollandais, autrichien, polonais, portugais et espagnol.
Si les ministres reconnaissent que le renforcement de l’Union économique et monétaireest « une priorité absolue » et confirment la nécessité de:
– renforcer l’intégration des cadres budgétaires, via le renforcement des mécanismes de surveillance,
– coordonner les politiques économiques,
– mettre en place une supervision unifiée du système bancaire,
– intégrer les Parlements nationaux dans la réforme de la gouvernance économique, lorsque celle ci touche à leur compétence budgétaire, via la création d’un comité permanent rassemblant parlementaires nationaux et européens.
Rien de très innovant.
Pour le reste, les ministres se contentent d’un renvoi au travail de Herman Van Rompuy.
- La Commission européenne
Dans un rapport publié le 28 novembre 2012, les commissaires proposent de renforcer l’intégration de l’UEM et de doter cette dernière d’une capacité budgétaire autonome.
Conscients de la lenteur d’une telle intégration, « compte tenu notamment du nombre significatif de compétences politiques que les États devront transférer vers l’Union », les commissaires proposent un calendrier divisé en trois phases.
Cependant, estimant que l’approfondissement de l’UEM doit s’inscrire dans le cadre de Traités, « de façon à prévenir toute fragmentation du cadre juridique », ils indiquent que les « solutions intergouvernementales ne devraient être envisagées qu’à titre exceptionnel et transitoire ». De plus, « Ils ne devrait être envisagé de modifier les traités que s’ils ne permettent pas la mise en œuvre d’une mesure indispensable ».
1°) Le court terme (6 à 18 prochains mois)
La priorité doit être donnée au déploiement intégral des nouveaux instruments de surveillance budgétaire et économique (Six-Pack, TSCG et Two-Pack) et la première étape de l’Union bancaire doit être franchie par l’adoption du mécanisme de surveillance unique (MSU), via la modification du règlement de 2010 instituant l’Autorité bancaire européenne (ABE).
Ce mécanisme devra « assurer le partage de toutes les informations sur les banques entre les autorités de surveillance, des outils communs de prévention et une action commune pour traiter les problèmes le plus tôt possible ».
Une fois en place, il permettra l’utilisation du Mécanisme européen de stabilité (MES) pour recapitaliser directement les banques.
La Commission européenne se prononce également en faveur de la création d’un Mécanisme de résolution unique (MRU) qui « sera chargé de restructurer les banques et de résoudre les défaillances bancaires dans les États membres participant à l’union bancaire. »
Pour assurer la coordination des réformes d’importance majeure entre les États, les commissaires proposent de créer un instrument de convergence et de compétitivité (ICC) combinant « intégration accrue de la politique économique » via des accords contractuels et « soutien financier », et ce dans le contexte du semestre européen (prévention et correction des déséquilibres macroéconomiques). Il est précisé que « seuls les trains de réformes qui sont convenus et sont importants à la fois pour l’État membre en cause et pour le bon fonctionnement de l’UEM bénéficieraient d’un concours financier. »
Enfin, la Commission en appelle à « une feuille de route visant à rationaliser et unifier autant que possible la représentation extérieure de la zone euro dans les organisations économiques et financières et les enceintes internationales », notamment le FMI.
2°) Le moyen terme (18 mois à 5 ans)
Les deux pistes de réforme envisagées par la Commission nécessiterait une réforme des Traités.
Tout d’abord, pour accroitre le contrôle des institutions européennes sur les politiques budgétaires nationales.
Si le Two-pack, via la disposition permettant de demander un nouveau projet budgétaire à un État, touche « aux limites de ce qu’il est possible de faire en vertu des traités actuels », il faudra modifier les traités afin de donner la disposition précitée un caractère contraignant. De ce fait, les États auraient ainsi l’obligation de se conformer aux demandes révisions de son projet de lois de finances et compétence serait donnée à l’UE pour saisir la CJUE en cas de manquement d’un État.
Aussi, la réforme des Traités pourrait permettre de coordonner plus étroitement les politiques fiscales ainsi que les réformes relatives au marché du travail.
Ensuite, ce contrôle des politiques économiques et budgétaires permettrait de rendre possible la mutualisation de la dette par la création d’un « fonds d’amortissement de la dette » qui serait « subordonné à une stricte conditionnalité ».
Ce fonds serait sous la responsabilité d’une « autorité européenne chargée de la gestion de la dette, relevant de la Commission et responsable devant le Parlement européen ». Les commissaires envisagent également la mise en place des eurobonds qui seraient gérés par un Trésor de l’UEM relavant de la Commission.
3°) A long terme (au delà de 5 ans)
« À plus long terme, l’Union européenne devrait évoluer vers une union bancaire, une union budgétaire et une union économique complètes, qui requièrent toutes une légitimité et une responsabilité démocratiques appropriées dans le cadre du processus décisionnel. Ce processus exigera une réforme majeure des traités. »
En matière budgétaire, la Commission propose ainsi la mise en place d’une « structure assimilable à un Trésor de l’UEM » au sein de la Commission. Celle-ci serait dirigée par un membre éminent de la Commission (tel que le vice-président chargé des affaires économiques et monétaires). Il est également indiqué que le MES pourrait être intégré dans le cadre des Traités actuels.
Pour assurer la légitimité démocratique de cette construction, les commissaires s’appuient sur un renforcement de la participation du Parlement européen (par la création d’une Commission de l’euro), seule assemblée parlementaire composée de manière représentative à l’échelle de l’Union. Ainsi, si la coopération interparlementaires (parlements nationaux et européen) est bienvenue, elle « ne garantit pas la légitimité démocratique des décisions de l’UE ». De même, le volet intergouvernemental devra être réduit au strict minimum.
- Notre Europe
Le 26 juin dernier, l’association Notre Europe publiait son rapport intitulé « Parachever l’euro: feuille de route vers une union budgétaire en Europe ».
Ce document a été traduit en français en septembre.
Les auteurs (Jacques Delors, Helmut Schmidt, António Vitorino, André Sapir, Jean Pisani-Ferry, Maria João Rodrigues et Henrik Enderlein) proposent de renforcer l’Union budgétaire « en respectant autant que possible l’autonomie budgétaires des États membres de la zone euro ». Ils entendent suivre ainsi le principe »Autant d’union économique et politique que nécessaire mais le moins possible », mais également celui selon lequel »la souveraineté s’arrête là où cesse la solvabilité ».
Les pays de l’UEM devraient en effet faire l’objet d’une surveillance budgétaire beaucoup plus stricte et accepter d’abandonner en partie leur souveraineté quand ils perdent leur accès au marché. En contrepartie, l’UEM garantirait un accès à un prix raisonnable aux marchés obligataires souverains dans le cadre de la création d’une Agence européenne de la dette (AED).
Cette AED assumerait tous types de missions: faciliter l’émission d’obligations en temps normal, aider à certaines conditions les pays soumis à une pression à court terme des marchés financiers, voire renflouer un membre de la zone euro en échange d’un transfert presque complet de souveraineté.
L’agence serait dirigée par un ministre des finances de la zone euro et les décisions seraient validées par une commission mixte composée de représentants des Parlements nationaux et du Parlement européen.
Aussi, afin de face aux hétérogénéités de l’Union monétaire, le groupe fait différentes propositions:
– concernant les divergences conjoncturelles, les auteurs affirment le nécessaire renforcement du marché intérieur. Cependant, conscients de la lenteur d’un tel ouvrage (et de la difficile mobilité des travailleurs), il propose d’établir un fonds d’assistance d’ajustement conjoncturel automatique.
Il s’agit d’établir un système d’assurance capable de protéger un certain temps les pays d’une récession conjoncturelle provoquée par l’UEM. Il fonctionnerait grâce à des contributions des autorités budgétaires nationales ou des systèmes d’assurance sociale nationaux à un fond de la zone euro. Ce dernier serait indépendant du budget de l’UE puisqu’il ne concernerait que les membres de la zone euro. Il devrait être administré indépendamment par un groupe de représentants des ministères des finances nationaux et placé sous le contrôle des parlementaires nationaux.
– concernant les divergences structurelles, même si les auteurs estiment que leur existence empêche « l’émergence d’une zone monétaire optimale », ils estiment que leur élimination n’est pas « n’est pas absolument nécessaire au fonctionnement de l’euro car elles reflètent, en un sens, des différences dans les cultures et modèles économiques ».
Ils appellent cependant les responsables politiques « à mieux comprendre le lien causal entre monnaie unique et divergences structurelles et, au besoin, réaliser des ajustements dans le budget de l’UE ».
Pour formaliser ces différentes réformes, les auteurs conseillent la voie du traité intergouvernemental: « formellement extérieur à l’actuel édifice des traités, il devra y être étroitement lié et respecter autant que possible le rôle des institutions et organismes de l’UE. Il pourrait par la suite être intégré à l’actuel cadre juridique de l’UE ».
Une proposition qui semble parfaitement calquer sur le modèle du Pacte budgétaire (traité intergouvernemental signé par seulement 25 États européens), seul modèle visiblement capable de faire avancer l’intégration européenne malgré les sérieuses questions juridiques qu’il soulève.
- Le rapport final du Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy
La feuille de route « Vers une véritable union économique et monétaire » définit trois étapes:
1°) La première (2013) vise à « assurer la viabilité budgétaire et à rompre le lien entre banques et États ».
Pour ce faire, les Présidents appellent à l’achèvement de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance (par, notamment, la mise en œuvre du Pacte budgétaire et du Two-Pack), à la création d’un mécanisme unique de surveillance bancaire (le mécanisme de surveillance unique – MSU) et la mise en place du cadre nécessaire à la recapitalisation directe des banques par le Mécanisme européen de stabilité.
2°) La deuxième (2014) vise à « achever le cadre financier intégré et favoriser des politiques structurelles saines ». Cette étape s’appuierait sur deux éléments essentiels:
– la mise en place d’une résolution commune des défaillances bancaires,
– la mise en place d’un mécanisme de coordination renforcée des politiques structurelles fondé sur des arrangements de nature contractuelle entre les États membres et les institutions européennes.
A cet égard, le rapport propose que la zone euro soit dotée d’une « capacité budgétaire centrale » clairement séparée du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne. Ce budget de la zone euro permettrait de soutenir « au moyen d’incitations financières limitées, temporaires, flexibles et ciblées » les réformes structurelles. Ces arrangements contractuels seraient obligatoires pour les États membres de la zone euro et facultatifs pour les autres. Ils seraient définis par les États et la Commission, lesquels seraient tenus de rendre compte au Parlement européen et national des progrès réalisés. Ils seraient intégrer dans le semestre européen et donneraient lieu, en cas de non-respect, à des sanctions financières.
En matière de légitimité démocratique, le rapport entend valoriser le Parlement européen, tandis que les Parlements nationaux ne sont pas considérés comme « les mieux placés pour tenir compte » de l’intérêt commun de l’Union. Par conséquent il est seulement préconisé de renforcer l’information donnée aux Parlements nationaux et de « garantir une participation appropriée des Parlements nationaux dans le contexte du Semestre européen ».
A plus long terme, les auteurs ouvrent ainsi la voie aux eurobonds, estimant que la capacité d’emprunt de la zone euro devra « être soigneusement étudiée »: « une capacité budgétaire de la zone euro pourrait vraiment constituer une base appropriée pour l’émission en commun de dette dans recourir à la mutualisation de la dette souveraine ».
3°) La troisième étape (après 2014) vise à « améliorer la capacité de résistance de l’UEM par la création d’une fonction d’absorption des chocs au niveau central ».
Plus simplement, il s’agit de mettre en place un système d’assurance au niveau européen afin d’absorber les chocs économiques graves affectant certains pays.
Cette étape pourrait également s’appuyer sur un degré plus important de prise de décisions en commun concernant les budgets nationaux et un renforcement de la coordination des politiques économiques.
- Le Parlement européen
Le 20 novembre dernier, les parlementaire ont adopté une résolution « contenant des recommandations à la Commission sur le rapport »Vers une véritable Union économique et monétaire » ». Marianne Thyssen en était la rapporteuse.
Cette résolution comporte un certain nombre de mises en garde, voire de critiques.
Les eurodéputés excluent notamment que la coordination plus étroite des économies conduisent « à la création de deux Europe différentes ». S’ils reconnaissent que certaines économies (zone euro) doivent être davantage intégrées, cela doit s’effectuer dans le cadre de « une seule Europe, deux vitesses ». A ce titre, les parlementaires excluent la méthode intergouvernementale, qui « présente un grave déficit de légitimité démocratique »: la monnaie commune ne peut être sauvée que si les États consentent à un transfert de compétences budgétaires au niveau de l’UE.
« Il convient de passer à une Europe véritablement fédérale ».
Ainsi, ils regrettent vivement la décision du Conseil européen d’emprunter la voie intergouvernementale (cf. Pacte budgétaire) – décision qu’ils qualifient de « déplorable ».
Aussi, ils qualifient d’ « inacceptable » la mise à l’écart du président du Parlement européen dans l’élaboration du rapport »Vers une véritable Union économique et monétaire » et estiment que ce dernier devrait être présent lors des réunions des chefs d’État.
Ils appellent les dirigeants européens à « sans cesse expliquer à leurs citoyens les avantages de l’intégration européenne » et « notamment, les couts et les risques liés à un démantèlement de la zone euro ». Ils estiment « qu’en imputant abusivement, dans certains cas, les décisions impopulaires à l’Union, ils jouent un jeu particulièrement dangereux menaçant d’éroder l’Union par le bas ».
L’intégration est « indubitablement, un processus irréversible et progressif » et les doutes sur l’avenir de la zone euro « sont infondés, car une Union forte est de l’intérêt de tous les citoyens ».
Les eurodéputés annoncent qu’ils remettront au Conseil des propositions de modification des traités et tablent sur la réunion d’une Convention à la suite des prochaines élection du Parlement européen. En attendant une telle réforme, ils appellent à « une mise en ouvre rapide de ce qui peut être déjà réalisé en vertu des Traités en vigueur ». A ce titre, il faut mettre en application les réformes relatives au Pacte de stabilité et de croissance mais également s’employer à intégrer les dispositions du Pacte budgétaire dans le droit européen.
Aussi, la création d’un mécanisme unique de surveillance des établissements bancaires est décrite comme une priorité. Elle permettra au MES de financer directement les banques en difficulté.
De plus, le Parlement souhaite une relance rapide des négociations sur les directives concernant les systèmes de garantie des dépôts et les systèmes d’indemnisation des investisseurs, actuellement bloquées entre le Parlement et le Conseil.
Pour relancer la croissance, les parlementaires estiment que l’achèvement du marché unique est indispensable et que pour se faire, la Commission européenne doit procéder par règlement plutôt que par directive.
Aussi, les »questions clefs » en matière de politique économique devraient faire l’objet d’une coordination obligatoire au niveau de l’Union.
Il faut également coordonner de façon plus étroite les politiques fiscales et, à ce titre, s’interroger sur la règle de l’unanimité.
Dans le même volet, les députés proposent de « renforcer l’indépendance du commissaire européen pour les affaires économiques et monétaires et d’assortir sa mission de solides mécanismes de responsabilité envers le Parlement et le Conseil ». Il convient également de créer un ministère des finances européen directement responsable devant les eurodéputés.
Concernant l’émission de dette commune, les parlementaires considèrent cette voie (impliquant une modification des Traités) comme « un moyen de compléter l’UEM » « à plus long terme et dans le respect de strictes conditionnalités »: des instruments de surveillance renforcés « destinés à prévenir l’aléa moral ».
Ils regrettent la « prolifération des instruments de solidarité » (MESF, FESF, MES), considérant que le système est ainsi « difficile à gérer pour les dirigeants européens et peu compréhensible pour l’ensemble des citoyens ». Ils appellent par conséquent le Conseil à préciser la définition de la clause « anti-sauvetage » inscrite dans les Traités et à communautariser ces instruments.
Enfin, concernant la coopération interparlementaire, les eurodéputés refusent que celle-ci entraine la « création d’un nouvel organe parlementaire mixte ». Un tel organe serait, selon eux, « inefficace et illégitime d’un point de vue démocratique et constitutionnel ».
En vertu des dispositions de l’article 12 du TUE, ils souhaitent ajouter explicitement aux fonctions dévolues aux Parlements nationaux la participation au processus d’élaboration des plans et des programmes de réformes présentés à l’Union.
[box]Merci d’avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l’article original! Magali[/box]
Laisser un commentaire