Le Mécanisme européen de stabilité (#MES) en 2013

Dans une rue secondaire, au bout du quartier européen à Luxembourg se trouve un bâtiment blanc à trois étages. Les travaux de la façade sont encore en cours et l’immeuble affiche un sigle discret, visible aux yeux des passants attentifs : ESM. C’est un bâtiment comme les autres, flanqués de bureaux et abritant les principaux établissements financiers mondiaux et des établissements commerciaux. A l’intérieur, cependant, quelque chose de singulier se passe : plus de 100 personnes travaillent à l’une des réalisations les plus impressionnantes des gouvernements européens pendant la crise.

Voici comment débute l’excellent article publié par Rui Peres Jorge le 5 décembre dernier dans le Jornal de negocios (Portugal).

La lecture, vivement conseillée, m’a poussée à faire un point sur ce mécanisme méconnu. Il avait largement soulevé inquiétudes et protestations en mars 2011 lors de son adoption par le Parlement français. Depuis, plus personne ne semble s’intéresser à lui alors qu’il manie chaque semaine des milliards d’euros et joue un rôle fondamental dans les plans d’aides européens.

Ce qui a démarré l’été 2010 comme un véhicule d’investissement prévoyant une équipe de 15 personnes et qui ne serait jamais utilisé, est devenu un des principaux émetteurs de dette publique européens, finançant des programmes d’ajustement évalués à 240 milliards d’euros dans cinq pays et doté d’une structure de plus de 100 personnes.

Historique du Mécanisme européen de stabilité (MES)

Le 11 juillet 2011, les ministres des Finances de la zone euro ont signé le traité établissant le Mécanisme européen de stabilité. Une nouvelle version a été signée le 2 février 2012. Ce traité a reçu l’aval de l’Assemblée nationale le 21 février, et du Sénat le 28 février.

Pour être précis, deux textes relatifs au MES étaient en fait portés à la ratification des Etats membres de la zone euro :

1. La loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité
2. La loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)

Afin de bénéficier de la procédure de révision simplifiée du Traité, ce mécanisme a été mis en place en dehors du cadre européen. C’est pour cela qu’il s’agit d’un Traité intergouvernemental et non d’un Traité européen.

Ratifié par les 17 Etats membres de la zone euro, le Traité établissant le MES est entré en vigueur le 27 septembre 2012 et le MES a été inauguré le 8 octobre 2012.

À compter du 1er Juillet 2013, le MES est devenu le seul mécanisme permanent visant à répondre aux demandes d’aide financière des États membres de la zone euro. Le FESF a cessé d’accorder de nouveaux plans d’aide mais ce dernier reste actif dans le financement des programmes en cours au Portugal, en Grèce et, jusqu’à récemment, en Irlande.

A ce jour, les seuls programmes d’aide financés par le MES ont été accordé à Chypre et aux banques espagnoles.

Les flous juridiques

Pour mettre en place le MES, tous les États européens (c’est à dire les « 27 ») ont du modifier l’article 136 du TFUE afin d’y introduire les dispositions suivantes :

Les États Membres dont la monnaie est l’euro peuvent établir un mécanisme de stabilité pouvant, si nécessaire, être activé dans le but de préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi de toute aide financière en vertu du mécanisme sera soumis à de strictes conditionnalités.

Il faut noter que le MES est entré en vigueur à l’automne 2012, avant même que cette modification du TFUE ait été ratifiée par l’ensemble des Etats européens. La République Tchèque n’a ratifié cet élément qu’au printemps dernier. On peut donc se questionner sur l’intérêt d’une telle modification ou alors, sur la légalité de l’entrée en vigueur du MES.

Par un arrêt du 27 septembre 2012, la Cour de Justice de l’Union européenne est venue  clore définitivement les débats remettant en question la légalité du Traité MES et son processus d’adoption.
Pour le juge européen, le MES ne méconnaît pas la clause de  « non-renflouement » posée par l’article 125 TFUE car l’État bénéficiant de l’assistance financière reste responsable de ses engagements créanciers. Ainsi, selon la CJUE, le MES ne prend pas à sa charge la dette de l’État membre bénéficiaire.
Néanmoins, cet arrêt de la CJUE a ainsi laissé grandes ouvertes les portes à ceux qui, le jour où leur État se verrait contraint de rembourser une dette contractée via le MES par un autre État, penseront à saisir leur juge pour soulever la clause de « non-renflouement ».
Car si, dans ses principes, le Traité MES ne soustrait pas les Etats aidés de leurs responsabilités, il n’est cependant pas exclu que, dans la pratique, les Etats aient à prendre en charge la dette d’un partenaire.

Le fonctionnement du MES

Le MES est un mécanisme d’aide permanent visant à soulager les États en difficulté dans le remboursement de leur dette.
Ce mécanisme permet notamment, grâce à la garantie des États européens, d’obtenir des taux d’emprunt moins onéreux pour les États ayant des difficulté à rembourser leur dette.
Plus simplement: lorsqu’un État sera dans l’incapacité d’emprunter à des taux corrects, il fera appel au MES qui empruntera à sa place.

L’emprunt étant garanti par les autres États européens, l’État emprunteur bénéficie ainsi, via le MES, de taux d’intérêts bien plus intéressants.
Dans cette opération, les États européens s’engagent à rembourser les créanciers en cas de défaut de l’État emprunteur.

Deux principes clés à retenir:

• en principe, le MES ne prête pas son propre argent aux États en difficulté. Il se base sur un capital garanti par les Etats membres pour pouvoir emprunter sur les marchés.
• pour avoir accès à l’assistance du MES, les Etats devront respecter les règles relatives au Pacte de stabilité et de croissance.

A noter que le lien avec le TSCG est uniquement politique, et non juridique.

En mai 2013, les deux règlements constitutifs du Two-Pack sont entrés en vigueur. L’un d’eux est venu formaliser les mécanismes de surveillance des Etats disposant d’aides financières européennes, jusqu’ici établis au cas par cas par la fameuse Troika.
Récemment un article irlandais est cependant venu rappeler que lorsqu’un plan d’aide touche à sa fin, la Troika cesse son travail de contrôle mais les organismes de soutien financier (FESF-MES, Commission, FMI) continuent pendant plusieurs décennies à contrôler de leur coté la capacité de remboursement de la dette.

Nous devons nous assurer que l’argent est prévu dans le budget. Tant que c’est le cas […] il n’y aura pas de demandes. Cependant, si nous arrivons à la conclusion que les paiements ne sont pas prévus, nous aurions alors une conversation sérieuse avec le gouvernement, mais je ne m’attends pas à ce que cela arrive.

M. Regling, directeur général du MES

Qui décide ?

Le MES est composé :

• d’un Conseil d’Administration présidé par un Directeur Général et dont le travail sera de gérer les affaires courantes et techniques
• d’un Conseil des Gouverneurs chargé de prendre les décisions importantes. Ce dernier, regroupant les ministres des finances des États membres, élira son président pour un mandat de 2 ans renouvelable, et nommera aussi le Directeur Général du Conseil d’Administration pour un mandat de 5 ans renouvelable une fois.

Le contrôle parlementaire

On peut dire sans se tromper que le Traité donne un pouvoir considérable aux ministres des finances qui peuvent, à huis clos, décider à l’unanimité de mobiliser des sommes astronomiques.

En France, cette réalité est d’autant plus amplifiée que le Parlement ne dispose pas, en amont, de pouvoir de contrôle des positions tenues par le ministre des finances français. Le Parlement est uniquement consulté au moment du vote des lois de finances qui permettent de mettre à disposition les sommes convenues dans le cadre du MES.
En Allemagne par exemple, la situation est plus satisfaisante, le Bundestag ayant adopté en même temps que le Traité une loi permettant aux parlementaires allemands de contrôler en amont les décisions prises par le ministre.
Le juge constitutionnel allemand est également venu apporter des réserves au Traité en rappelant que tout dépassement du plafond du capital-actions garanti par l’Allemagne, soit 190 milliards d’euros, ne pourra se faire sans approbation express du Parlement allemand.

Combien cela coute-t-il ?

Le capital garanti et le capital libéré

Le capital garanti s’élève au total à 700 milliards d’euros dont 11% seulement (80 milliards d’euros) sont réellement versés durant les 5 années suivant la ratification du traité.
On distingue deux types de capital : d’une part, le MES dispose de fonds mobilisables qu’on appelle capital libéré (c’est l’argent que les états auront vraiment donné au MES) d’un montant initial de 80 milliards d’euros, d’autre part un capital non libéré (il est sujet à appel mais n’est pas versé tant qu’on n’en a pas besoin) d’un montant initial de 620 milliards d’euros.

La contribution des états est répartie entre eux via une clé de contribution. En utilisant cette clé de contribution on comprend que la France doit engager en tout 142,7 milliards d’euros, dont 16,3 milliards de capital à libérer dans les 5 ans: 6,5 milliards d’euros en 2012, 6,5 en 2013 et 3,3 en 2014.

Pour en savoir plus sur les possibilités et modalités de modification du capital garanti: cliquez ici.
A noter que la modification des montants correspondant au capital libéré ou non libéré nécessite l’unanimité du Conseil des Gouverneurs, contrairement aux thèses répandues par les partis de gauche.

Les programmes d’aide accordés via le MES

En avril 2013, le premier programme financé par le MES a été dévolu à la crise chypriote, à hauteur de 9 milliards d’euros (auxquels se sont ajouté 1 milliard d’euros du FMI) au maximum, dont 4,5 milliards ont déjà été effectivement déboursés.

Plus récemment, le MES a « récupéré » le programme de recapitalisation du secteur bancaire espagnol, convenu à 100 milliards d’euros en juillet 2012 et géré au départ par le FESF. Sur ces 100 milliards, seuls 41 ont été effectivement utilisés.

Combien cela rapporte-t-il ?

Le MES n’est pas uniquement destiné à offrir des programmes de soutien aux Etats en difficulté. C’est également un organisme qui permet aux Etats contributeurs d’en tirer des bénéfices sur 1) les créances accordées, 2) les fonds versés au MES et investis par ce dernier.

Un récent article de Reuters nous apprend que le MES a dégagé un bénéfice net de 185,7 millions d’euros sur la période janvier – septembre 2013.

A noter : l’article 23 du Traité MES permet à celui-ci de distribuer des dividendes aux Etats membres lorsque différentes conditions sont réunies (ce qui ne sera pas le cas pour 2013).

La recapitalisation directe des banques par le MES

Pour l’instant le MES ne peut recapitaliser les banques que de manière indirecte. Dans ce cas, le MES accorde un prêt au gouvernement d’un État membre de la zone euro. Grâce à ces fonds, le gouvernement recapitalise alors la
banque. C’est ainsi que le MES a fourni une assistance en Espagne. Toutefois, cette assistance augmente le déficit public et la dette du pays bénéficiaire. Il existe donc un risque que les marchés commencent à douter de la capacité de remboursement de l’Etat concerné.

Si l’Union bancaire est un préalable indispensable, les récentes avancées ne semblent toujours pas déboucher sur un accord relatif à la recapitalisation directe des banques par le MES.

Comme nous l’explique Paul Jorion, les derniers accords privilégient le renflouement interne « bail in »  (et non par l’appel aux fonds publics) par la création d’un fonds unique de résolution, financé par toutes les banques de la zone euro, qui viendra au secours d’un établissement risquant de faire faillite (et qui permettra donc de ne pas avoir à faire appel au MES ou à l’argent des contribuables).

[box]Merci d’avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l’article original! Magali[/box]