Le 12 septembre dernier, les parlementaires européens ont approuvé à une large majorité la création d’un mécanisme européen (dit « unique ») de surveillance bancaire (MSU).
Craig Willy, auteur du blog Europrotection, nous informe sur les modalités de fonctionnement de ce nouveau mécanisme de surveillance et nous éclaire sur le problème démocratique de cette gouvernance confiée à « la moins démocratique des grandes institutions européennes »: la Banque centrale européenne.
Premier pilier du chantier d’Union bancaire, le MSU devra bientôt être renforcé par l’adoption de la directive sur le redressement et la résolution des banques (BRRD), ainsi que par la mise en place du mécanisme de résolution unique (MRU).
Les institutions européennes – le Parlement européen et la Banque centrale européenne (BCE) – se sont accordées pour transférer la supervision du secteur financier européen, dont les banques françaises, à la BCE dès juin 2014, avec la création du « Mécanisme de surveillance unique » (MSU, sigle anglais SSM). C’est une étape importante très peu relayée par les médias français (apparemment qu’un petit article de BFM business). Le texte doit toujours être approuvé par les gouvernements au Conseil mais ceci ne devrait être qu’une formalité.
La règlementation crée un « Comité de surveillance » au sein de la BCE qui sera doté de pouvoirs de supervision, de contrôle direct et de sanction des banques, ainsi que des pouvoirs règlementaires quasi-législatifs. Si certains eurodéputés auront un droit de regard, strictement confidentiel, sur son action, les élus, que se soit au niveau européen ou national, n’auront aucun pouvoir de contrôle contraignant sur ce Comité de surveillance. En effet, tout retrait des pouvoirs octroyés à la BCE nécessitera un nouvel accord à l’unanimité des 28 gouvernements nationaux.
La surveillance financière est une mission critique vu les pratiques souvent non-soutenables voire criminelles des banques. Celles-ci ont abouti notamment :
• à la crise économique depuis 2007 ;
• à des plans de sauvetage des banques au frais du contribuable, estimés entre octobre 2008 et janvier 2011 à la hauteur de 1,6 milles milliards d’euros, 13,1 % du PIB européen (source : rapport Liikainen, p. 21) ;
• à des approvisionnement de liquidité massifs, notamment le prêt par la BCE aux banques privées de mille milliards d’euros à taux d’intérêt bas par le programme « LTRO » (long-term refinancing operation).
La surveillance bancaire européenne aurait pour but de prévenir de tels dysfonctionnements, qui frappent avant tout les contribuables et les chômeurs. Une surveillance et une « gouvernance » bancaires européennes sont la suite logique de la libre circulation des capitaux. Comme l’ont remarqué de nombreux acteurs européens, en l’absence d’une gouvernance commune, la libéralisation financière européenne a gravement accentué la spéculation et les bulles.
Pouvoirs et fonctionnement du Comité de surveillance
Le MSU dote la BCE d’un Comité de surveillance qui sera chargé de : surveiller le respect des lois par les banques (limitation des bonus, gestion des risques…), prévenir et préparer pour les crises (tests de résistance), l’octroi ou le retrait d’une autorisation bancaire (sanction ultime), approuver les fusions et acquisitions ou encore demander des tampons de capital plus élevés au nom de la stabilité financière. De ce Comité dépendra donc la légalité et la stabilité dans le secteur financier.
La BCE surveillera directement les banques avec des actifs de plus 30 milliards d’euros ou ceux dont les actifs représentent 20 % du PIB de leur pays. Des banques représentant 80 % des actifs européens seront ainsi surveillée, représentant plus de 25 000 milliards d’euros d’actifs. Ceci recouvre toutes les grandes banques françaises : Crédit Agricole, BNP Paribas, Société Générale, Natixis, etc. (un pourcentage moindre des banques allemandes est couvert parce qu’on y trouve plus de banques de taille moyenne dans les différents Länder). La BCE ne surveillera pas directement les autres banques (très nombreuses, 98 % de toutes les banques) représentant 20 % des actifs, mais aura également l’autorité finale sur toute décision les concernant.
La BCE nommera le président et le vice-président du Comité de surveillance, qui devront être approuvés par le Parlement européen. Ceci semble être le seul pouvoir réellement contraignant dont dispose le Parlement sur les superviseurs européens. Le président a un mandat de cinq ans non-renouvelable. Le Parlement ne disposera pas d’un pouvoir de rappel. En outre, le vice-président devra être choisi parmi les membre du Directoire de la BCE (au nombre de six), ce qui limite fortement le choix.
Le Parlement n’aura aucun rôle à jouer dans la nomination de la grande majorité des membre du Comité de surveillance, dont les membre sont :
• le président ;
• le vice-président ;
• 4 représentants de la BCE (nommés par la BCE) ;
• un représentant du superviseur national de chaque pays participant au MSU, c’est-à-dire les 17 pays de la zone euro et éventuellement d’autres, ceux-ci formeront la grande majorité du Comité (pour la France, il s’agira vraisemblablement de la Commission bancaire) ;
• un représentant (non-votant) de la Commission européenne.
Le Comité de surveillance vote à la majorité simple pour les décisions exécutives (1 représentant = 1 voix) et à la majorité qualifiée pour les votes de règlementations à caractère quasi-législatifs (chaque représentant ayant un vote proportionnel au poids démographique de son pays). Les parlementaires élus n’auront aucun rôle dans ces décisions.
Les décisions du Comité sont a priori valables mais le Conseil des gouverneurs de la BCE – son organe exécutif, composé des 17 gouverneurs de banques centrales nationales de la zone euro et des six membres du Directoire, dirigé par le Président Mario Draghi – pourra rejeter toute décision.
Contrôle démocratique des eurodéputés : un droit de regard limité et confidentiel
Si les élus ne pourront retirer ou modifier les pouvoir du MSU, les institutions ont néanmoins inséré quelques dispositifs démocratiques.
La plupart sont d’ordre symbolique et informatif. La commission ECON (affaires économiques et monétaires) du Parlement européen organisera deux réunions annuelles sur la supervision bancaire et pourra organiser des enquêtes. Le Comité de surveillance devra présenter un rapport annuel sur son activité, elle devra répondre à toute question du Parlement ou du Conseil et pourra être auditionnée par la commission ECON.
La règlementation indique que la BCE et le Parlement devront conclure un accord pour déterminer les modalités de l’accès à l’information des eurodéputés :
« Le Parlement européen et la BCE concluent un accord sur les modalités précises selon lesquelles ces discussions sont organisées afin d’en assurer l’entière confidentialité […].
La BCE et le Parlement européen concluent des accords appropriés sur les modalités pratiques de l’exercice de la responsabilité démocratique et du suivi de l’accomplissement, par la BCE, des missions que lui confie le présent règlement. Ces accords couvrent notamment l’accès aux informations, la coopération dans le cadre des enquêtes et l’information sur la procédure de sélection du président du conseil de surveillance. »
On notera cette curieuse rédaction, qui met à part égale le Parlement élu et la Banque centrale technocratique.
Le Président du Parlement européen Martin Schulz a mis la pression sur Mario Draghi, menaçant de reporter un vote sur le MSU si les eurodéputés n’obtenaient pas un droit de regard plus conséquent. Les présidents Schulz et Draghi se sont finalement mis d’accord sur « accord interinstitutionnel » provisoire (texte ici, en anglais uniquement).
L’accord indique que le président du Comité de supervision participera à des auditions ordinaires et extraordinaires de la commission ECON, ainsi qu’à des réunions confidentielles avec le président d’ECON (actuellement la libérale britannique Sharon Bowles).
La concession principale qu’a obtenue Schulz est que la commission parlementaire ECON aura droit à des quasi-procès verbaux et des pièces sur les réunions et les décisions du Comité de surveillance. Je dis « quasi-procès verbaux » parce que les dispositions sont plutôt vagues (article I. 4.):
« La BCE donne à la commission pertinente du Parlement au minimum un compte rendu complet et sensé des travaux du Comité de surveillance qui permet un compréhensions des discussions, y incluant une liste annotée des décisions.»
En tout cas, ces documents seront confidentiels et le public n’y aura pas accès, à moins que les parlementaires violent leur accord avec la BCE (article I. 5.):
« Le Parlement européen demandera l’accord de la BCE pour toute divulgation à des personnes ou institutions supplémentaires […]. »
La BCE, et non des parlementaires élus, décidera donc in fine de son propre devoir de transparence auprès du public.
Le problème démocratique : les élus n’ont aucun pouvoir contraignant sur la Banque centrale européenne
Le transfert d’une telle responsabilité à la BCE soulève des problèmes démocratiques et de conflits d’intérêt extrêmement importants. En effet, la BCE est de loin la moins démocratique des grandes institutions européennes et ses dirigeants ont souvent des liens douteux avec le secteur financier. Le Président Mario Draghi lui-même a travaillé pour Goldman Sachs en tant que vice-président pour l’Europe, au moment même que cette banque d’affaires aidait la Grèce à cacher 5,3 milliards euros de dette publique pour rentrer dans la zone euro.
Parce que la BCE est formellement « indépendante » de toute autre instance et parce qu’aucune instance élue en Europe (ni le Parlement européen, ni les parlements nationaux, ni les gouvernements) ne peuvent réformer ses statuts, sauf à l’unanimité des gouvernements, l’économiste belge Paul De Grauwe, plutôt europhile, a dit que « La BCE ne connaît d’autre loi que la sienne » (Financial Times, 1997) :
« Le contrôle ultime des politiques sur la banque centrale repose sur le fait qu’ils peuvent changer les statuts de la banque (par exemple les modalités de nomination, du budget, des sanctions, etc.). C’est le cas en Allemagne [il s’agit d’avant la création de la BCE] où une simple majorité au parlement peut changer la Loi Bundesbank. Cette possibilité est totalement absente en Euroland. Les statuts de la BCE ne peuvent être modifiés que par une modification du Traité, nécessitant l’unanimité de tous les pays. Comme cela sera très difficile à faire, le pouvoir des politiciens de discipliner la banque centrale (à laquelle ils ont délégué leur pouvoir) sera inexistant. »
Le Mécanisme de Surveillance Unique souffre du même problème parce que, étant créé par une Règlementation du Conseil des Ministres nécessitant l’unanimité, il ne pourra être modifié qu’à l’unanimité. Même si les eurodéputés auront certains droits de regard sur l’action du Comité de surveillance de la BCE, leur permettant donc de découvrir des éventuels abus de pouvoir et dysfonctionnements, de fait ils seront juridiquement complètement impuissants pour y changer quoi que ce soit.
Ce problème, qui date en réalité du traité de Maastricht, s’aggrave cependant constamment avec l’accaparement de plus en plus de pouvoirs par la BCE. Ceci fut remarqué dès 1999 par les politologues britanniques Kenneth Dyson et Kevin Featherstone (ce-dernier occupant une « chaire Jean Monnet » financée par l’UE entre 1994 et 2002, pour ceux qui y verrait de l’euroscepticisme anglouillard) :
« Le Traité [de Maastricht] souligne l’indépendance politique de la BCE et part du principe que cette indépendance est à l’opposé du principe de responsabilité. Les dispositions relatives à la responsabilité de la BCE – principalement auprès du Parlement européens – sont faibles, et d’autres formes de responsabilité sont restées inexplorées […]. »
Le MSU procède ainsi d’un transfert permanent, très difficilement réformable de souveraineté à une institution non-démocratique: la BCE. L’état de santé des banques françaises dépendra désormais de la seule BCE, dont on connait les penchants idéologiques néolibérales et ordolibérales, alors que les élus français et européens n’auront plus aucun pouvoir contraignant sur le contrôle effectif des marchés financiers.
Craig James Willy
Auteur des blogs CraigWilly.info et Europrotection.info
Documents :
• Règlement du Conseil (proposition)
• Règlement du Parlement (voté)
• Accord interinstitutionnel BCE-PE (provisoire, en anglais uniquement) ; déclaration connexe (en anglais uniquement)
• Analyse d’EGMONT, l’Insitut royal belge des relations internationales (en anglais uniquement)
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