« Aucune assemblée n’a compétence pour se dessaisir de son pouvoir législatif par une loi d’habilitation générale, dépourvue de toute condition précise quant à sa durée et à sa finalité. A fortiori, aucune assemblée ne peut déléguer un pouvoir qu’elle n’exerce qu’au nom du peuple. Or, le projet de loi qui nous est soumis comporte bien une habilitation d’une généralité telle qu’elle peut être assimilée à un blanc-seing.
Et nous voilà confrontés à une situation tout à fait extraordinaire dans notre histoire constitutionnelle puisque, pour la première fois, on demande au Parlement de constitutionnaliser par avance des textes qui n’existent pas encore et qui, pour la plupart, ne seront même pas soumis à ratification dès lors qu’il s’agira de normes communautaires directement applicables. On demande donc au Parlement, qui n’en a pas le droit, rien de moins que d’abandonner sa compétence législative aux organes communautaires chaque fois que ceux-ci le jugeront nécessaire pour l’application du traité. »
Qui se souvient de ces phrases prononcées, le 5 mai 1992, par Philippe Séguin lors du débat relatif à la révision
constitutionnelle nécessaire à la ratification du Traité de Maastricht?
Sans doute peu de français. Et pourtant, ces deux paragraphes sont, à la lecture de la récente décision du Conseil constitutionnel, d’une actualité criante.
En effet, en 1992, le Constituant français a accepté le principe de la coordination et de la discipline budgétaire. Depuis lors, tous les renforcements décidés ultérieurement par les seules institutions communautaires (par voie de règlement) sont désormais considérés comme automatiquement constitutionnels.
Mais, plus qu’un « blanc-seing » donné aux institutions européennes, cette carte blanche constitue une négation sans précédent du principe de séparation des pouvoirs.
En effet, comme le rappelle le Conseil d’Etat dans son avis du 21 décembre 2000, « la conduite des relations extérieures de la France, y compris avec les autorités communautaires, ne releve pas de la compétence du Parlement».
Ainsi, le gouvernement français a les mains libres pour négocier des textes (directives et règlements) qui s’imposeront ensuite aux Etats. Ces textes, adoptés sans l’aval des parlementaires français, concernent pourtant des matières relevant du domaine de la loi. Il en va ainsi notamment de tous les textes relatif à la gouvernance économique qui réduisent considérablement les marges de manoeuvre budgétaires de la France, alors même que l’adoption du budget constitue une compétence historique du Parlement français.
Ces derniers mois ont été extraordinaires à cet égard tant les nouveaux textes européens se sont multipliés:
– le Six-Pack est venu renforcer les sanctions applicables en cas de non respect des critères de Maastricht,
– le Mécanisme Européen de Stabilité permet au ministre des finances d’engager des milliards d’aide sans accord préalable du Parlement français,
– le Pacte Budgétaire (TSCG) oblige les Etats à l’adoption d’une règle d’or censée rassurer les marchés financiers,
– le Two-Pack, en cours d’élaboration, prévoit l’obligation de transmettre les projets de lois de finances à la Commission européenne.
Bien évidemment, tous ces textes ont été élaborés sans la participation des parlementaires français.
Depuis lors, une question me taraude: les députés et sénateurs sont-ils conscient de la part croissante de pouvoir qui leur échappe chaque jour? Se contentent-ils d’une simple approbation en dernier ressort des textes européens – lorsque l’occasion leur est donnée – ou souhaitent-ils peser davantage dans la négociation et l’écriture de ceux-ci?
Difficile de répondre à ces questions en regardant les processus d’adoption des récents textes susmentionnés,. En effet, les discussions sont marquées par un clivage gauche-droite empêchant toute discussion de fond relative aux prérogatives du Parlement.
Je suis donc allée plus loin, plaçant mes recherches autour d’un texte dont l’existence aujourd’hui ne porte [presque] plus à débat: le programme de stabilité.
A cette occasion, il m’est apparu que certains parlementaires français cherchent tant bien que mal, et toujours sans succès, à rattraper l’immense erreur commise en 1992.
Le programme de stabilité: un document stratégique
Depuis l’adoption du Pacte de stabilité et de croissance (historiquement composé de deux règlements) en 1997, les Etats membres transmettent chaque année à la Commission européenne leur programme de stabilité. Ce document indique les perspectives budgétaires envisagées par chaque Etat pour les quatre années à venir et permet aux institutions européennes de rédiger leurs recommandations.
Si le programme n’est pas en soi contraignant pour l’adoption du budget, les recommandations prises sur son fondement peuvent, en cas de non-respect, justifier des sanctions si l’Etat est sous le coup d’une procédure pour déficit excessif.
Pourtant, les parlementaires français ne sont pas associés à la rédaction du programme de stabilité. Ce dernier est élaboré par le ministère des finances et directement transmis à la Commission.
En 2000, le gouvernement saisit pour avis le Conseil d’Etat afin de savoir s’il peut inscrire dans le nouveau projet de loi organique relative aux finances publiques (la LOLF) l’obligation de transmission du programme de stabilité au Parlement.
Le Conseil d’Etat est sans appel: le programme ne rentre pas dans la catégorie des « actes communautaires comportant des dispositions de nature législatives » dont la transmission est rendue obligatoire par l’article 88-4 de la Constitution. Par conséquent, la transmission imposée des programme de stabilité nécessite une nouvelle réforme constitutionnelle.
Celle-ci ne sera pas effectuée et le débat sera mis de coté pendant 10 ans.
Le semestre européen réveille (un peu) les parlementaires français
En septembre 2010, le Conseil EcoFin (regroupant les ministres des finances européens) décide de modifier le calendrier de transmission des programmes de stabilité: ceux-ci ne seront plus présentés à la Commission au mois de décembre, mais au mois d’avril. Il s’agit d’intervenir en amont des processus budgétaires nationaux.
Cette modification est entrée en vigueur en 2011 par l’article 4 du règlement n°1466/97 (Volet préventif du pacte de stabilité et de croissance) et constitue l’un des réformes constitutives du « Six-Pack ».
Ce bouleversement du calendrier entre en effet dans un tout nouveau cadre de coordination des budgets nationaux: le semestre européen.
Inquiets par les annonces de renforcement de la gouvernance économique européenne, les députés communistes déposent en octobre 2010 une proposition de loi constitutionnelle garantissant la souveraineté du peuple en matière budgétaire.
S’appuyant sur la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, les députés soutiennent alors « qu’il est impossible qu’une autorité sans légitimité démocratique puisse avoir un droit de regard ou d’amendement a priori sur ce qui relève du droit fondamental des citoyens ». Estimant que « l’esprit de la Constitution n’est plus suffisant à en faire respecter les principes », les parlementaires proposent ainsi « d’en renforcer la lettre » en introduisant un nouvel article 88-2:
« En matière budgétaire cependant, le Parlement reste souverain. Les institutions européennes ne pourront se prononcer qu’après la délibération des assemblées parlementaires »
Sans surprise, la proposition a été rejetée a la quasi-unanimité (410 contre, 23 pour), les parlementaires estimant qu’elle remet en cause la nécessaire et « naturelle » coordination des politique budgétaires.
Des avancées rendues impossibles par le clivage gauche-droite
Pourtant, les parlementaires auraient pu saisir l’occasion de rédiger ce nouvel article dans un sens qui convienne à tous, et ce d’autant plus que la majorité d’alors n’ignorait pas le problème soulevé par le semestre européen (voir l’article de Loig Loury).
En mai 2010, la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale nommait deux rapporteurs chargés de réfléchir sur la nouvelle gouvernance européenne: Monsieur Herbillon (UMP) et Monsieur Caresches (PS). Ces deux députés soulevaient alors la nécessité de « trouver des solutions qui ne mettent pas en cause les prérogatives souveraines des Parlements ».
Cependant, dans leur second rapport, les deux députés semblent laisser de coté la question du processus strictement national pour se concentrer sur « une dimension parlementaire européenne » via « une réunion interparlementaire associant les représentants des commissions parlementaires nationales chargées des budgets » et des représentants du Parlement européen.
Comme d’habitude, le Parlement français ne semble s’interroger que sur sa place dans l’ensemble institutionnel européen. Jamais n’est évoqué le problème, strictement national, mais pourtant majeur, de la séparation des pouvoirs Parlement-Gouvernement.
Les deux rapporteurs se contentent ainsi de l’amendement introduit par la Commission des finances du Sénat à la loi de programmation des finances publiques (adoptée en décembre 2010), qui enjoint le gouvernement d’adresser au Parlement « au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne […] le projet de programme de stabilité ».
Ainsi, depuis 2011, le Parlement français débat du projet de programme et vote.
En avril 2011, le gouvernement dépose un projet de révision constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques. Ce projet est surtout connu, à tort, comme visant à instituer une règle d’or budgétaire. Mais, moins connu, le projet prévoyait également, via son article 12, d’inscrire directement dans la Constitution les modalités de transmission au Parlement des projets de programme de stabilité.
Le Parlement avait d’ailleurs introduit divers amendements fixant:
– un délai de transmission d’au moins deux semaines avant l’envoi à la Commission européenne,
– une procédure spéciale permettant au Parlement de discuter du projet de programme.
Malheureusement, noyé dans une réforme condamnée par le Parti socialiste, le nouvel article 88-8 de la Constitution n’a pu voir le jour.
Par conséquent, bien que le Conseil d’Etat ait explicitement indiqué la nécessité d’une réforme constitutionnelle, l’obligation de transmission reste uniquement fixée par la loi de programmation pour les années 2011 à 2014.
Reste à connaître le sort réservée à cette disposition par le nouveau gouvernement socialiste dans la nouvelle loi de programmation qui sera présentée au Parlement à la rentrée.
Dans tout les cas, si les parlementaires sont invités à donner leur avis sur le programme de stabilité, ils restent dans l’incapacité de le modifier dans le document « demeure un acte du seul Gouvernement ».
(cf. « la conduite des relations extérieures de la France, y compris avec les autorités communautaires, ne relève pas de la compétence du Parlement »)
Paradoxalement, seule une réforme de la Constitution pourrait permettre un véritable respect de la séparation des pouvoirs
Quand on sait que les réformes entreprises à l’échelle européenne ont pour vocation à contraindre (« coordonner ») de plus en plus les politiques budgétaires nationales, on ne peut que s’étonner de la mise de coté des parlementaires français dans le processus d’élaboration des textes européens.
Un regard outre-Rhin nous apprend que cette situation n’a rien d’inéluctable et qu’une réforme ne serait en rien synonyme de rejet de la coordination européenne. Au contraire, une plus grande intégration des parlementaires français garantirait la légitimité démocratique de la construction européenne.
L’article 23 (3) de la loi fondamentale (Constitution) allemande indique qu’ « avant de concourir aux actes normatifs de l’Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l’occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag. »
A ce titre, la Commission des affaires européennes du Bundestag reçoit l’ensemble des documents communautaires et peut déposer des amendements.
Elle collabore même directement avec le Parlement européen via la nomination de certains eurodéputés, habilités à participer aux débats de la Commission.
De même, la Constitution finlandaise prévoit, en ses articles 93 et 96 la « Participation du Parlement à la préparation au niveau national des dossiers de l’Union européenne ».
En Italie également, la commission des politiques de l’Union européenne de la Chambre des députés donne son avis sur les projets d’actes de l’Union européenne.
(Voir « L’expérience des parlements nationaux au sein de l’Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? »)
Comment expliquer que de telles dispositions n’aient pas été encore introduites dans la Constitution française?
[box]Merci d’avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l’article original! Magali[/box]
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