Le mois dernier a été marqué par la publication par Bercy du nouveau programme de stabilité, ainsi que du programme de réforme, engageant la France auprès des autorités européennes pour les années 2013 à 2017.
Après sa présentation en Conseil des ministres et aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat le 17 avril, il a fait l’objet d’un débat parlementaire les 23 et 24 avril, avant d’être transmis à la Commission européenne le 30 avril.
Qu’est-ce que le programme de stabilité?
Le programme de stabilité est un document remis chaque année par les gouvernements des pays membres de la zone euro à la Commission européenne.
Cette obligation a été mise en œuvre en 1997 par le règlement instituant le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance. Historiquement, il s’agit donc de montrer à travers ce document comment l’État s’engage à respecter les critères dits « de stabilité » (déficit limité à 3% du PIB et dette à 60% du PIB) pour les quatre prochaines années.
Depuis 2011 (via le Six-Pack), ce programme doit être transmis, non plus au mois de décembre, mais au mois d’avril de chaque année. Le Conseil européen, sur proposition de la Commission, remet son avis au cours du mois de juin ou de juillet.
Le programme de réforme indique quant à lui les grandes réformes économiques et sociales envisagées pour les années à venir.
Si ces programmes ne sont pas en soi contraignants pour l’adoption du budget, les recommandations prises sur leur fondement peuvent, en cas de non-respect, justifier des sanctions si l’État est sous le coup d’une procédure pour déficit excessif.
Pourtant, les parlementaires français ne sont pas associés à la rédaction du programme de stabilité (ni du programme de réforme). Ce dernier est élaboré par le ministère des finances et directement transmis à la Commission.
Sa présentation au Parlement français
Comme indiqué en introduction, le programme de stabilité a fait l’objet d’un débat parlementaire les 23 et 24 avril, à l’Assemblée nationale puis au Sénat.
A cet égard, voici les questions qui m’ont été posées par Guillaume Lelong, blogueur intéressé par les questions européennes: « Pourquoi personne n’en a vraiment parlé à l’Assemblée nationale lors de la séance qui y était dédiée ? N’avait-il déjà rien à dire ? Était-ce déjà bouclé? Les députés se sont juste contenté de poser des questions en tournant autour du pot. »
Il faut savoir que les deux débats ont été organisés conformément à l’article 51 de la Constitution: « Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut […] faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité. »
Ceci explique que le débat organisé au Sénat n’ait pas été suivi d’un vote, et ce en contradiction flagrante avec la loi du 28 décembre 2010 qui prévoit que le gouvernement est tenu d’adresser au Parlement « au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne […] le projet de programme de stabilité », que le Parlement débatte de ce projet et se prononce par un vote.
Cet absence d’enjeux politiques expliquent sans aucun doute le manque d’empressement des parlementaires. Ils étaient tout au plus un trentaine de parlementaires présents dans chacune des assemblées pour ces deux deux débats. De même, le calendrier était peu propice à l’Assemblée nationale puisque que le débat suivait directement le dernier vote relatif à la loi sur le mariage pour tous. Enfin et surtout, comme indiqué ci-dessous, les parlementaires ne disposent pas de l’opportunité d’amender le programme de stabilité. En réalité, bien moins qu’un débat, il s’agit davantage d’une explication de texte effectuées par les ministres en charge du budget.
Pour information, le 23 avril 2013, le nouveau programme de stabilité a été approuvé par l’Assemblée nationale par 297 voix contre 220.
Comme indiqué ci-dessus, les sénateurs n’ont pas eu, quant à eux, l’opportunité de voter.
Élément essentiel du semestre européen
Les États ont élaborés leurs programmes de stabilité et de réforme conformément aux prévisions de croissance publiées quelques semaines plus tôt par la Commission européenne.
Ces programmes, désormais transmis aux commissaires, vont permettre à ces derniers de rédiger les recommandations par pays qui seront publiées fin mai. Elles seront ensuite validées par le Conseil européen au début de l’été.
Ces recommandations, ainsi que les engagements inscrits dans les programmes, devront être pris en compte par les États dans la construction du budget de l’année prochaine. Une prise en compte qui sera pour la première fois contrôlée par la Commission elle-même puisqu’un tout nouveau règlement européen oblige les États à lui transmettre leur projet de budget avant le 15 octobre.
Désormais, le « semestre européen » couvre donc toute l’année budgétaire, d’autant que ledit règlement permet également aux commissaires de surveiller l’exécution infra-annuelle des budgets votés.
Le contexte règlementaire
Première étape: le retour au déficit public sous 3% du PIB
Le 27 avril 2009, le Conseil de l’Union européenne validait la proposition de la Commission de placer la France sous procédure pour déficit excessif, sur la base du déficit constaté en 2008. Les États de l’UE accordaient alors jusqu’en 2012 à la France pour ramener son déficit public sous la limite en vigueur de 3% du PIB. Quelques mois plus tard, le 2 décembre 2009, une nouvelle recommandation du Conseil ECOFIN laissait jusqu’en 2013 pour réduire ledit déficit.
A la suite du programme de stabilité remis en 2010, le Conseil avait estimé que le France agissait conformément à ses recommandations. De fait, la procédure pour déficit excessif avait été mise en sommeil. La France était ainsi libérée du calendrier contraignant relatif aux améliorations budgétaires et des éventuelles sanctions applicables.
Malgré cette mise en œuvre, il n’en demeure pas moins que la France ne respecte toujours pas les critères de déficit et de dette. A ce titre, la priorité de la France est de recouvrer un déficit public inférieur à 3% du PIB en respectant les recommandations européennes de 2009, à savoir un ajustement structurel de plus de 1 point par an pour la période 2010-2013. Dit plus simplement, l’État doit réduire son déficit structurel (c’est à dire ses frais de fonctionnement) de 1 point par an (exemple: le solde structurel est passé de -5,3% du PIB en 2011 à -3,7 en 2012).
Cependant, si les recommandations prévoyait un retour au 3% de déficit public dès 2013, le gouvernement a demandé un report à 2014. En échange, la France s’est engagée sur certaines réformes structurelles que nous détaillerons ci-après.
Deuxième étape: le retour à l’équilibre structurel des comptes publics
Une fois l’objectif des 3% atteint, la France ne sera pas libérée de tout engagement. D’autres ajustements budgétaires devront alors être atteints:
– la convergence vers l’objectif à moyen terme
C’est une mesure nouvelle, mise en œuvre dans le cadre du Six-Pack en décembre 2011. A ce titre, le précédent gouvernement a engagé la France sur un retour à l’équilibre strict du solde structurel en 2016. Un calendrier qui était critiqué par l’opposition alors socialiste mais qui n’a pas été remis en cause par le nouveau gouvernement.
Ainsi, dès que l’objectif des 3% de déficit public sera atteint, la France devra alors se diriger vers cet équilibre structurel au rythme d’au moins 0,5% de point de PIB chaque année.
– le respect de la règle de dépense nette des mesures nouvelles en recettes
Grossièrement, cette règle oblige les États à prévoir une croissance de la dépense inférieure aux prévisions de croissance du PIB.
Pour la France, le taux de croissance de la dépense compatible avec un ajustement structurel de 0,5 % serait de l’ordre de 0,2 %.
– le respect du critère de la dette
Rappelons que depuis la ratification du Traité de Maastricht, les États doivent respecter un seuil de 60% du PIB d’endettement public. Plus récemment, le Six-Pack est venu mettre en place un rythme obligatoire de désendettement public. Ainsi, trois ans après l’atteinte de l’objectif des 3% de déficit public, l’État français devra réduire sa dette au rythme moyen d’un vingtième par an, sur trois ans, du ratio de dette supérieure 60% du PIB.
A cela s’ajoute la procédure pour déséquilibres macroéconomiques excessifs mise en œuvre par la réforme du Six-Pack en décembre 2011. Depuis l’année dernière, de même que onze autres pays, la France est placée sous surveillance « macro-économique » de la Commission européenne.
La Commission relevait en effet une contraction des parts de marché à l’export (-19,4% en cinq ans) et considérait que « la pauvre performance à l’export résulte en une dégradation graduelle de la balance commerciale, et une détérioration régulière de la balance des comptes courants ». Elle soulignait alors que « la baisse de la rentabilité des entreprises françaises et les retombées en terme d’investissements sont des facteurs importants qui requièrent une analyse plus poussée ».
Comparaison avec la programmation précédente
Lors de mon dernier papier consacré au programme de stabilité, je vous avais promis de mettre en avant les différences notables du nouveau document avec celui remis l’an dernier par l’ancienne majorité.
Ce dernier, remis à la fin du mandat de Nicolas Sarkozy avait alors fait l’objet d’une vive critique de la part des socialistes. Lors de la campagne électorale, François Hollande avait annoncé, s’il était élu, vouloir réunir le Parlement en session extraordinaire, du 3 juillet au 2 aout 2012, afin d’effectuer une présentation du nouveau Programme de stabilité, puis de transmettre ce dernier à la Commission européenne. Ceci n’a pas, à ma connaissance, été effectué.
Vous trouverez réuni dans ce tableau les chiffres avancés par le précédent gouvernement, les chiffres alors annoncé par la majorité socialiste sénatoriale (en critique de la prévision gouvernementale), et enfin, les nouveaux chiffres de la présente programmation accompagnés des prévisions de la Commission européenne.
Si depuis 2009, les programmes de stabilité transmis à Bruxelles s’appuient sur les recommandations adressées par la Commission et visaient jusqu’à l’année dernière le retour à un déficit public conforme dès 2013, le nouveau gouvernement socialiste s’est engagé sur l’année 2014.
Il dispose donc désormais de deux années pour satisfaire les commissaires européens qui, en contre-partie, semblent exiger des garanties quant aux réformes structurelles menées par l’État français. Si la Commission précisera ses attentes dans les recommandations publiées fin mai, on sait d’ores et déjà qu’elles concerneront surtout la réforme des retraites, du marché du travail et une plus grande libéralisation des services et des biens.
De sont coté, le programme de stabilité socialiste s’appuie sur le projet de modernisation de l’action publique (MAP, ex-RGPP), sur la baisse des dépenses de l’État, la diminution des concours financiers aux collectivités locales (-1,5 milliards d’euros en 2014 et -1,5 en 2015), sur le dernier accord sur les règimes complémentaires de retraite ainsi que sur la prochaine renégociation de l’assurance chômage.
Grâce à ces mesures, le gouvernement estime pouvoir diminuer de 0,5 point de PIB son déficit public en 2014 (0,7 pt en 2015, 0,9 pt en 2016 et 1,1 pt en 2017).
Intéressants également sont les chiffres indiqués pour d’ores et déjà démontrer l’efficacité des mesures prises à partir de juillet 2012. Sans l’action socialiste le gouvernement estime que déficit public aurait été de 5,9% du PIB en 2013.
Malgré ces efforts, la date limite de 2013 ne sera donc pas respectée. Pour autant, la procédure pour déficit excessif ne sera pas enclenchée. On peut donc s’interroger sur la raison d’être du volet correctif du Pacte de stabilité. Celui-ci n’a jamais été mis en œuvre tandis que les critères de déficit et de dette n’ont jamais été respectés. Peut-être ce volet, récemment renforcé via le Six-Pack, a-t-il justement été créé de manière à ne jamais être appliqué? Une sorte d’arme de dissuasion massive qui motive les États à mettre en œuvre les réformes structurelles exigées par Bruxelles plutôt que de risquer de se voir appliquer des sanctions.
De plus, si la Commission pouvait auparavant espérer plus de pouvoir en activant un tel volet, les récentes innovations introduites par le Two-Pack donne aux commissaires un droit de regard important dans tous les États membres de la zone euro, déficitaires ou non.
[box]Merci d’avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l’article original! Magali[/box]
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