Par un arrêt rendu hier, mardi 27 novembre, la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) vient de clore définitivement les débats remettant en question la légalité du Traité MES et de son processus d’adoption.
Pour ces réponses claires et précises, il faut remercier avant tout Thomas Pringle, député irlandais qui a introduit le 13 avril dernier un recours contre son gouvernement afin d’annuler la ratification dudit Traité.
Il remettait en cause la modification de l’article 136 du TFUE, autorisant les États à mettre en place le MES.
Par un jugement du 17 juillet, la Haute Cour irlandaise avait rejeté son recours.
Choisissant de faire appel du jugement, le député a conduit la Cour Suprême à interroger la CJUE sur différentes questions juridiques (dites »préjudicielles ») lui permettant de motiver son jugement.
Désormais, la Cour Suprême pourra s’appuyer sur les réponses de la Cour européenne pour clore le recours.
Voici les réponses données par le juge européen:
- la modification de l’article 136 du TFUE, autorisant les États à mettre en place un mécanisme européen de stabilité permanent, a légalement été effectuée dans le cadre de la procédure de révision simplifiée (article 48 TUE).
En effet:
– elle satisfait à la condition selon laquelle la révision »simplifiée » ne peut porter que sur les dispositions de la troisième partie du TFUE
– elle n’accroit pas les compétences attribuées à l’Union dans les traités.
- le Traité MES est conforme aux traités européens:
– les activités du MES ne relèvent pas de la politique monétaire et donc, n’empiètent pas sur les compétences exclusives de l’Union
– l’article 3 du TFUE ne s’oppose pas à la conclusion entre les États membres dont la monnaie est l’euro d’un accord tel que le traité MES
– le MES n’est pas contraire à l’interdiction pour la BCE et les banques centrales nationales d’octroyer des découverts ou crédits (article 123 TFUE) car c’est le MES qui procède à l’octroi de l’assistance financière
– le MES ne méconnait pas la clause de »non-renflouement » posée par l’article 125 TFUE car (et c’est l’argument le plus fallacieux selon moi) l’État bénéficiant de l’assistance financière reste responsable de ses engagements créanciers. Ainsi, selon la CJUE, le MES ne prend pas à sa charge la dette de l’État membre bénéficiaire.
Attachons-nous à comprendre, une par une, les réponses apportées par le juge européen.
La modification de l’article 136 du TFUE, via la procédure simplifiée, est-elle légale?
Pour pouvoir mettre en place le MES, les États se sont préalablement attachés à réformer le droit européen en ajoutant un nouvel élément dans l’article 136 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE):
« Les États membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité.»
Cet ajout a été avalisé par une décision du Conseil européen en date du 25 mars 2011 et a ensuite été ratifié par les États (en même temps qu’ils ratifiaient le Traité MES lui-même).
Pour effectuer ce type de modification du droit européen, l’article 48 du Traité sur l’Union européen pose deux processus: l’une de principe, dite « ordinaire » et l’autre, soumise à conditions, dites « simplifiée ».
Dans le premier cas, la modification suppose la convocation d’une « Convention » composée de représentants des parlements nationaux (ou, lorsque l’ampleur des modifications ne le justifie pas, une Conférence des représentants des gouvernements).
Dans le second cas, la « Convention » n’est pas réunie et la modification requière uniquement l’approbation de l’ensemble des membres du Conseil (unanimité).
Dans les deux cas, la modification reste conditionnée par l’accord »interne » de chaque État.
Cependant, le principal avantage de la procédure simplifiée réside dans le fait qu’elle permet d’échapper à la ratification par voie référendaire (nécessaire dans certains États – en Irlande notamment – lorsque la réforme constitue un transfert de nouvelles compétences à l’Union européenne).
Dans l’affaire qui nous intéresse, et par souci de rapidité, c’est la procédure simplifiée qui a été choisie. Or, cette procédure suppose de respecter certaines conditions:
– la première: la modification peut uniquement porter sur des dispositions de la troisième partie du TFUE (relatives aux politiques et actions internes de l’Union)
– la seconde: la révision « ne peut pas accroître les compétences attribuées à l’Union dans les traités »
Ce sont ces deux conditions que le député irlandais Thomas Pringle considérait comme non réunies.
Étudions donc, l’une après l’autre, les contre-arguments apportés par la CJUE:
– La modification de l’article 136 du TFUE ne porte que la troisième partie du Traité
Pour affirmer cela, le juge européen s’attache à prouver que l’article 136 n’empiète aucunement sur la compétence de l’Union dans le domaine de la politique monétaire et dans celui de la coordination des politiques économiques des États membres.
Concernant la politique monétaire, la CJUE indique que:
1°) « même si la stabilité de la zone euro peut avoir des répercussions sur la stabilité de la monnaie utilisée au sein de cette zone, une mesure de politique économique ne peut être assimilée à une mesure de politique monétaire en raison du seul fait qu’elle est susceptible d’avoir des effets indirects sur la stabilité de l’euro ».
2°) « l’octroi d’une assistance financière à un État membre ne relève à l’évidence pas de la politique monétaire » mais de la politique économique. Le MES « constitue un volet complémentaire au nouveau cadre réglementaire pour le renforcement de la gouvernance économique de l’Union ».
3°) le fait que la BCE ait été consultée pour avis sur le projet de modification de l’article 136 ne signifie par pour autant que la réforme concerne nécessairement le domaine monétaire. En effet, si l’article 48 du TUE impose de consulter la BCE en matière monétaire, la CJUE considère qu’en l’espèce « le Conseil européen a procédé à la consultation de la BCE de sa propre initiative et non pas en raison d’une obligation qui lui incombait en vertu de ladite disposition. »
Concernant la coordination des politiques économiques, la CJUE indique que la compétence de l’Union européenne est limitée à l’adoption de mesures de coordination: aucune disposition ne lui confère de compétence pour établir un mécanisme de stabilité.
Par conséquent, le MES ne saurait être considéré comme un élément de la politique de coordination conférée à l’Union européenne. Les mesures d’assistance financière prévue par les Traités et conférées aux institutions européennes sont beaucoup plus circonscrites que ne l’est le MES:
– l’article 122 ne permet que l’assistance financière ponctuelle à un État membre qui connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle
– l’article 143 ne concerne que le concours mutuel à un État membre dont la monnaie n’est pas l’euro.
– La modification de l’article 136 n’accroit pas les compétences attribuées dans les Traités
C’est une question que je m’étais moi-même posée dans des précédents articles portant sur la légalité du Traité MES.
Selon la CJUE, « la modification de l’article 136 TFUE, sur laquelle porte la décision 2011/199, ne crée aucune base juridique en vue de permettre à l’Union d’engager une action qui n’était pas possible avant l’entrée en vigueur de la modification du traité FUE ». En effet, l’article 136 donne cette compétence aux seuls États.
En revanche, l’argumentation est bien plus fallacieuse lorsqu’il s’agit de s’interroger sur l’augmentation des compétences des institutions de l’Union.
La CJUE considère en effet que « même si le traité MES recourt à des institutions de l’Union, notamment à la Commission et à la BCE, cette circonstance n’est, en tout état de cause, pas de nature à affecter la validité de la décision 2011/199, qui, elle, ne prévoit que l’institution d’un mécanisme de stabilité par les États membres et reste muette sur tout rôle éventuel des institutions de l’Union dans ce cadre. »
Ce type d’argument permet de ne considérer que la décision du Conseil autorisant la modification de l’article 136 TFUE et non le Traité MES lui-même. Ainsi, la CJUE s’abstient tout simplement de vérifier si concrètement, dans les dispositions du Traité MES, les compétences des institutions de l’Union sont augmentées ou non.
C’est pourtant une question qui était posée par de nombreux acteurs.
Lors de l’examen de la modification de l’article 136 par le Parlement français, Monsieur Henri Plagnol indiquait, dans son rapport fait au nom de la Commission des affaires étrangères, que cette attribution de compétences supplémentaires aux institutions, non prévues par les traités de l’Union européenne, était conforme à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union.
Pour ce faire, il s’appuyait sur les dispositions suivantes: « En effet, elle ne dénature pas les compétences que les traités confèrent à ces institutions, c’est-à-dire ne porte pas atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, ni ne dénature les institutions elles-mêmes, car les tâches confiées ne sont pas substantiellement différentes des compétences qui leur sont conférées par les traités de l’Union« .
Or, ces dispositions, non reprises ici par la CJUE, ne concernent que la question de la dénaturation des compétences, et non leur accroissement.
Par ailleurs, l’argumentation malicieuse de la CJUE met en avant un élément qui aurait pu être soulevé par les auteurs du recours.
Si c’est le Traité MES qui fixe les modalités d’intervention des institutions européennes dans le mécanisme de solidarité, et que la décision 2011/199 reste muette sur celles-ci, le Parlement européen aurait peut-être du être consulté sur l’approbation du Traité lui-même. En effet, l’article 216 du TFUE prescrit la participation du Parlement européen lorsque l’UE accepte de nouvelles compétences internationales.
Sinon, à considérer que le Traité MES constitue un organisme totalement distinct du cadre européen et que – comme l’indique la CJUE – il n’est aucunement contraire aux dispositions des Traités européens, je ne m’explique toujours pas en quoi l’ajout d’une disposition à l’article 136 du TFUE était nécessaire.
Le Traité MES est-il conforme aux Traités européens?
– les activités du MES ne relèvent pas de la politique monétaire et donc, n’empiètent pas sur les compétences exclusives de l’Union
La CJUE s’attèle ici à la même démonstration que celle effectuée pour prouver que la modification de l’article 136 ne concernait que la troisième partie du TFUE. Le juge confirme: « les activités du MES ne relèvent pas de la politique monétaire ».
Ensuite, la Cour se penche sur la question de savoir si « le traité MES est un accord international dont le fonctionnement est susceptible d’affecter des règles communes en matière de politique économique et monétaire ». Dans ce cas, il faudrait alors se plier aux dispositions de l’article 3 du TFUE qui indique que l’Union dispose «d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion […] est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée».
Autrement, les États ont interdiction de conclure, indépendamment de l’Union, un tel accord.
Selon les juges, le Traité MES n’affecte pas de règles communes en matière économique et monétaire.
En effet, les États ont déjà institué un mécanisme – le FESF – en dehors du cadre de l’Union et l’institution du MES ne retire pas la possibilité pour l’Union de continuer d’accorder une assistance financière exceptionnelle conformément à l’article 122 du TFUE (ce dernier n’interdisant pas non plus à d’autres acteurs d’octroyer également une aide financière).
– le MES n’est pas contraire à l’interdiction pour la BCE et les banques centrales nationales d’octroyer des découverts ou crédits (article 123 TFUE)
La question posée par la Cour Suprême est de savoir si la conclusion du MES ne vise pas, finalement, à contourner l’interdiction posée par l’article 123.
La Cour rappelle que cette interdiction n’empêche pas l’octroi d’une assistance financière par les États membres. Par conséquent, « même si les États membres agissent par l’intermédiaire du MES, ceux-ci ne dérogent pas à l’interdiction énoncée à l’article 123 TFUE, dès lors que celui-ci ne les concerne pas. »
– le MES ne méconnait pas la clause de »non-renflouement » posée par l’article 125 TFUE
D’après les juges, l’article 125 TFUE, « selon lequel l’Union ou un État membre «ne répond pas des engagements» d’un autre État membre et «ne les prend [pas] à sa charge», ne vise pas à interdire à l’Union et aux États membres l’octroi de toute forme d’assistance financière à un autre État membre ».
Pour faire une telle interprétation de l’article 125, la CJUE s’appuie sur la rédaction des articles 122 et 123.
En effet, si l’article 125 posait une interdiction de principe:
– l’article 122 aurait précisé qu’il s’agit d’une dérogation
– l’article 123 n’aurait pas eu besoin d’user de « termes plus stricts que ceux de la clause de non-renflouement »
Pour les juges, l’unique objectif de l’article 125 est de s’assurer « que les États membres respectent une politique budgétaire saine »: « En effet, l’interdiction énoncée à l’article 125 TFUE garantit que les États membres restent soumis à la logique du marché lorsqu’ils contractent des dettes, celle-ci devant les inciter à maintenir une discipline budgétaire »
Ainsi, « le MES n’est compatible avec l’article 125 TFUE que lorsqu’elle s’avère indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et qu’elle est subordonnée à des conditions strictes ».
En d’autres termes, « l’article 125 TFUE n’interdit pas l’octroi d’une assistance financière par un ou plusieurs États membres à un État membre qui 1°) demeure responsable de ses propres engagements à l’égard de ses créanciers et 2°) pourvu que les conditions attachées à une telle assistance sont de nature à inciter ce dernier à mettre en œuvre une politique budgétaire saine. »
L’achat par le MES de titres émis par un membre du MES sur le marché primaire est assimilable à l’octroi d’un prêt,.
Ainsi, le MES ne rembourse pas la dette à la place de l’État mais se substitue à lui pour contracter des prêts: l’État bénéficiaire reste responsable du remboursement du prêt.
A cet égard, l’assistance octroyée ne déroge donc pas à l’objectif de « politique budgétaire saine » posé par le droit européen.
Mais que se passe-t-il si l’État aidé ne rembourse pas sa dette?
Dans ce cas, l’article 25 du Traité MES prévoit un appel de fond lancé à tous les autres membres. Reste, selon l’argumentaire de la Cour, que « l’État membre défaillant du MES demeure tenu de libérer sa part de capital ».
L’idée n’est pas explicitement indiquée par les juges mais l’on peut conclure que, pour rester conforme à l’interdiction de renflouement posé par l’article 125:
– le MES devra compter sur la capacité de l’État bénéficiaire de l’aide de rembourser ou, au pire, de libérer sa part de capital,
– et, par conséquent, le MES ne pourra pas octroyer une assistance dont le montant serait plus élevé que la part de capital de l’État bénéficiaire,
A ma connaissance, cette limite n’est pas posée explicitement par le Traité MES et aurait du donc conduire la CJUE à reconnaître une non-conformité du mécanisme vis à vis de l’article 125.
Cet arrêt de la CJUE laisse donc grandes ouvertes les portes à ceux qui, le jour où leur État se verrait contraint de rembourser une dette contractée via le MES par un autre État, penseront à saisir leur juge pour soulever la clause de « non-renflouement ».
Car si, dans ses principes, le Traité MES ne soustrait pas les Etats aidés de leurs responsabilités, il n’est cependant pas exclu que, dans la pratique, les Etats aient à prendre en charge la dette d’un partenaire.
[box]Merci d’avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l’article original! Magali[/box]
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