Ce neuvième cycle de négociations s’est tenu à New-York et a abordé l’ensemble des domaines qui seront couverts par l’accord, notamment la question de la coopération règlementaire. En revanche, la question de la protection des investissements - plus connu sous le terme des tribunaux d'arbitrage - est restée absente des débat car, nous le verrons, elle suscite encore des débats.

ContreLaCour vous propose de faire le point sur les événements de ce printemps.

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Cet article est une synthèse des principales informations relayées sur ce journal.

L'avancée des négociations

Dans son compte-rendu, la Commission européenne indique, qu'en matière d'accès au marché, des discussions techniques ont permis de faire progresser la question des tarifs douaniers, notamment agricoles (vins et spiritueux). Les parties souhaitent également supprimer les derniers droits de douane pour le commerce des marchandises manufacturées et ouvrir l'accès aux marchés publics. En revanche, le secteur des services n'a pas été débattu, les deux parties étant en préparation de nouvelles propositions qui seront présentées en juillet.

En matière de réglementation, le rapprochement des contrôles de sécurité a été discuté pour le commerce des voitures, des produits chimiques, des médicaments, des textiles et des cosmétiques. A ce sujet, il faut noter un infléchissement de la position de la Commission européenne : la "reconnaissance mutuelle" des substances interdites et autorisées dans les produits cosmétiques a été abandonnée au profit d'une collaboration dans les méthodes d'évaluation de sûreté scientifiques. La reconnaissance mutuelle était accusée par les associations de protection de consommateurs de permettre la présence de substances jusqu'ici interdites dans les cosmétiques.

Dans le domaine des règles, toutes les questions ont été couvertes à l'exception du développement durable, du travail et de l'environnement pour lesquels l'UE a pour objectif de présenter ses propositions en juillet. Des progrès ont également été accomplis sur l'énergie et des matières premières et sur le règlement des différends entre Etat.

Cependant, le compte-rendu ne fait pas état des déceptions qui ont visiblement fait suite à ce dernier tour de négociations. D'un coté, les Etats-Unis, déçus d'apprendre que l'Union européenne avance dans la mise en oeuvre d'une nouvelle règlementation permettant aux Etats membres de refuser les OGM. De l'autre, les Européens, déçus de voir que les Etats-Unis se refusent toujours à intégrer les services financiers dans le champ de l'accord.

La Commission européenne semble ainsi chercher à maintenir l'enthousiasme autour des négociations, tandis que le ministre français au commerce, Mathias Fekl, a reconnu qu'elles n'avançaient pas.

Un calendrier serré

Les Européens ont en tête un calendrier serré : l’objectif est de parvenir à un texte définitif avant fin 2015, début 2016, c’est-à-dire avant l’échéance présidentielle américaine.

Carlo Calenda, vice-ministre du commerce de l’Italie, déclarait en octobre qu’une fenêtre serait ouverte entre les élections de mi-mandat aux États-Unis en novembre et le début 2016. Après cela, la campagne pour l’élection présidentielle américaine commencerait : « Nous n’avons que quelques mois pour sortir de l’impasse » (Reuters).

Or, à côté des difficultés liées au contenu même des négociations, le calendrier pourrait également être sérieusement mis à mal par le Parlement américain. Plusieurs semaines de débats difficiles ont été nécessaires pour que l'administration Obama réussisse à obtenir l'aval du Congrès pour le renouvellement de la "Trade Promotion Authority". En revanche, la Chambre des Représentants vient de s'y opposer. Cette procédure permettrait au gouvernement de mettre au vote, sans amendement possible, les accords commerciaux négociés. Cependant, les parlementaires entendent visiblement garder la main sur la négociation du Traité transpacifique. Les négociations avec l'Union européenne, qui ne semblent pas être une priorité pour eux, attendront donc plus tard.

Côté européen, la Commission cherche quant à elle à sortir de l'embourbement des tribunaux d'arbitrage. La forte mobilisation du public semble avoir porté ses fruits : les nouvelles propositions de la Commission ont été accueillies avec réserves par les parlementaires européens.

Sauver l'arbitre

Il s'agit là du chapitre "protection des investissements". C’est en quelque sorte une garantie de l’application du Traité et une protection offerte aux entreprises face au non-respect du Traité par les Etats : protection contre la discrétion, l'expropriation injustifiée et sans compensation appropriée, le traitement injuste et inéquitable, ainsi que  la protection de la possibilité de transfert de capitaux.

Pour protéger les investisseurs, les négociateurs prévoit le recours au règlement arbitral pour les litiges concernant l’interprétation ou l’application du traité (ISDS).

Face aux craintes des citoyens, la dernière position de la Commission européenne serait de négocier un "ISDS nouvelle génération acceptable pour l’opinion publique et la classe politique européenne".

Parmi les nouvelles propositions de la commissaire au commerce, Cecilia Malmström, on note notamment : l'intégration d'un mécanisme d'appel, l'obligation de choisir définitivement entre un recours classique et un arbitrage et la création d'une cour permanente d'arbitrage.

Malgré ces avancées attendues, les parlementaires de la Commission commerce international sont restés très réservés. Son Président, Bernd Lange, a notamment indiqué qu'elles étaient insuffisantes "pour restaurer la confiance du public".

En effet, il faut se souvenir que l'ISDS "première génération" est actuellement présents dans les accords finalisés par l'Union européenne avec Singapour (2013) et le Canada (2014). Beaucoup restent sceptiques sur les possibilités de rouvrir ces négociations.

Un Parlement européen sous pression

Depuis plusieurs mois, les parlementaires européens travaillent à la rédaction d’une nouvelle résolution relative au TTIP.

Ce n’est pas la première fois que le Parlement européen est amené à se prononcer sur le sujet. Les internautes curieux pourront ainsi se plonger dans le vote des résolutions du 1er juin 2006, du 24 avril 2007, du 8 mai 2008 et du 26 mars 2009, du 23 octobre 2012 ou encore du 23 mai 2013. Toutes ces résolutions accueillaient avec enthousiasme la mise en place d’une zone de libre-échange transatlantique. Toutes ont été approuvées par une majorité de parlementaires.

La nouvelle résolution de 2015 n’a pas échappé à la règle.

Après une approbation en Commission "commerce international" le 18 mai dernier par 28 votes pour et 13 votes contre, le projet a toutefois semé le trouble en séance plénière.

Le 9 juin 2015, le vote de la résolution a été annulé et reporté. Officiellement en raison d’un nombre trop élevé d’amendements formulés, la presse a cependant rapporté que la coalition n’avait pas réussi à s’entendre sur les dispositions relatives aux tribunaux d’arbitrage.

Le texte voté par la Commission "commerce international" proposait la mise en œuvre d’ « un dispositif permanent de règlement des litiges entre investisseurs et États, soumis aux principes et contrôle démocratiques, où les affaires éventuelles seront traitées dans la transparence par des juges professionnels indépendants, nommés par les pouvoirs publics, en audience publique, et qui comportera un mécanisme d'appel ».

L’idée d’un dispositif permanent, pourtant promu par la Commission européenne et les sociaux-démocrates, a cependant disparu de la résolution finale votée aujourd’hui (8 juillet) :

… remplacer le système RDIE par un nouveau système de règlement des litiges entre investisseurs et États, soumis aux principes et contrôle démocratiques, où les affaires éventuelles seront traitées dans la transparence par des juges professionnels indépendants, nommés par les pouvoirs publics, en audience publique, et qui comportera un mécanisme d'appel, dispositif qui garantira la cohérence des décisions de justice et le respect de la compétence des juridictions de l'Union européenne et de ses États membres et qui évitera que les objectifs de politique publique soient compromis par des intérêts privés.

Cette fois ci, les parlementaires ont été 436 à soutenir la résolution, 241 à s’y opposer, tandis que 31 se sont abstenus. Les sociaux-démocrates ont approuvé le texte.

A noter que la résolution rappelle les principes déjà posés par le mandat de négociation donné à la Commission : l’exclusion de la culture, des services publics et de l’audiovisuel et protection des indications géographiques protégées et des données personnelles.

Le prochain tour de négociations aura lieu la semaine prochaine, du 13 au 17 juillet, à Bruxelles.

Note : Les éléments indiqués dans cet article ont servi à la rédaction de l’article publié dans le journal Bastille-République-Nations le 26 mai 2015 ("Des divergences pèsent sur les négociations transatlantiques").

Cette présentation intervient quelques jours seulement avant la suspension de séance dans les deux assemblées, le 22 avril prochain.

Le Programme sera ainsi transmis à la Commission européenne sans avoir fait l'objet d'un débat ni d'un vote en séance publique.

Pourtant, depuis 2011, une disposition légale oblige le gouvernement à transmettre le programme au Parlement, ainsi qu’à y organiser un débat et un vote.

En 2013 et 2014, le Sénat, qui ne rassemble pas une majorité de parlementaires soutenant le gouvernement, avait déjà était privé de vote.

Retour sur cette disposition légale non respectée

Depuis un amendement introduit par la Commission des finances du Sénat à la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (adoptée en décembre 2010), le gouvernement est tenu d’adresser au Parlement « au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne […] le projet de programme de stabilité ». Il était également prévu que le Parlement débatte de ce projet et se prononce par un vote. Ainsi, en 2011, le Programme de stabilité a été pour la première fois débattu devant le Sénat.

Une réforme constitutionnelle avortée

En avril 2011, le gouvernement dépose un projet de révision constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques. Ce projet est surtout connu, à tort, comme visant à instituer une règle d’or budgétaire. Mais, c’est moins connu, le projet prévoyait également, via son article 12, d’inscrire directement dans la Constitution les modalités de transmission au Parlement des projets de programme de stabilité.

Le Parlement avait d’ailleurs introduit divers amendements fixant: - un délai de transmission d’au moins deux semaines avant l’envoi à la Commission européenne, - une procédure spéciale permettant au Parlement de discuter du projet de programme.

Malheureusement, noyé dans une réforme condamnée par le Parti socialiste, le nouvel article 88-8 de la Constitution n’a pu voir le jour.

L'article 14 de la loi de programmation : une garantie non respectée

Après deux occasions de réforme constitutionnelle manquées, la possibilité offerte au Parlement de débattre du Programme de stabilité relève donc d’une seule disposition (l’article 14) de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 :

A compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l’article 121 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote.

Cependant, si les parlementaires peuvent donner leur avis sur le programme de stabilité, ils restent néanmoins dans l’incapacité de le modifier car ledit document « demeure un acte du seul Gouvernement » (cf. Avis du Conseil d’État en 2000).

Cette année, les prérogatives du Parlement seront encore plus limitées car ni les sénateurs ni les députés ne pourront donner leur avis.

Ainsi, en plus de ne pouvoir ni amender, ni rejeter, le programme de stabilité élaboré par le gouvernement, le Parlement ne pourra même pas indiquer (par un vote non contraignant) son désaccord.

Un comble lorsque l’on sait que le vote était pourtant prévu par l’article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Cette absence de vote est d’autant plus (légalement) incompréhensible que ledit article 14 est un des rares à avoir survécu aux réécritures de la loi de programmation en décembre 2012 (1) et décembre 2014 (2).

(1) Article 22 de la LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 : « A l’exception de ses articles 12 et 14, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est abrogée. »

(2) LOI n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Annexe : "La transmission au Parlement du programme de stabilité : l'article 14 de la loi n° 2010-1465 du 28 décembre 2010 précité est reconduit. Cet article prévoit que le programme de stabilité est transmis et soumis au vote du Parlement [...]."

Ce nouvel accord, qui vise à une libéralisation poussée du commerce des services, cherche à sortir de l’impasse des négociations de Doha. De fait, en 2012, les Etats-Unis et l’Australie ont pris l’initiative de lancer ces nouvelles négociations entre les seuls membres de l’OMC qui le souhaitaient. Les dispositions du futur accord ont vocation à, par la suite, être réintégrées dans le cadre de l’OMC, une fois qu’un nombre significatif d’Etats y auront pris part.

Coté Union européenne, la Commission européenne a publié ses directives de négociation le 15 février 2013. Celles-ci ont été approuvées le 18 mars 2013 par le Conseil de l’Union européenne, réuni en session « Agriculture et Pêche ».

Depuis mars, onze cycles de négociations ont eu lieu et ont commencé à soulever de sérieuses inquiétudes de la part des ONG, soucieuses de la préservation des services publics européens.

Le 10 mars dernier, afin de contrer les accusations, ainsi que les critiques sur le manque de transparence, les gouvernements européens, réunis en session « Affaires économiques et financières », ont donné leur accord à la publication du mandat de négociation.

Malheureusement, le mandat reste peu fourni et très inaccessible pour les non-initiés au droit du commerce international.

Décryptage du mandat de négociation

Aller plus loin que l'Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS)

Le mandat rappelle les grands principes promus par l'Union européenne, à savoir dépasser les difficultés connus dans le cadre de l'OMC tout en garantissant l'intégration future du TISA dans l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Il reconnait la méthode consacré par l'OMC pour permettre l'avancée de la libéralisation. Il s'agit des "mesures de libéralisation autonome", c'est à dire les mesures de libéralisation prises unilatéralement par les membres de l'OMC dans le cadre de leurs propres processus nationaux ou dans le cadre des programmes d'ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI.

S'agissant d'un accord qui ne se négocie pas avec l'ensemble des membres de l'OMC, l'Union européenne souhaite se protéger de l'application de la clause de la nation la plus favorisée. En effet, cette clause prévoit que si vous accordez à un Etat une faveur spéciale (en abaissant, par exemple, le droit de douane perçu sur un de ses produits), vous devez le faire pour tous les autres membres de l’OMC. Elle est donc contradictoire avec la mise en place d'un accord entre un membre restreint de pays. C'est l'article V de l'AGCS qui prévoit cette possibilité de déroger à la clause de la Nation la plus favorisée. Pour cela, il convient de mettre en place un "Accord d'intégration économique".

Le TISA vise à aller plus loin que l'AGCS dans les domaines suivants : la transparence, la réglementation intérieure, les entreprises d'État, les services de télécommunications, les services informatiques, le commerce électronique, les transferts de données transfrontaliers, les services financiers, les services postaux et de courrier, les services de transport maritime international, les marchés publics de services et les subventions. Il s'agit de mettre en place des disciplines réglementaires dans les domaines cités afin de promouvoir la libéralisation des services.

Concernant les rapports non discriminatoires entre les Parties à l'accord (dit "Traitement national"), il est prévu de suivre la méthode de la discipline horizontale. Ainsi, au lieu de traiter les mesures relatives à la fourniture de services au cas par cas, en fonction des secteurs d'activités, ces disciplines "horizontales" ne seront pas spécifiques à un secteur, mais s'appliqueront à toutes les mesures affectant le commerce des services qui relèvent du TISA. Autrement dit, les disciplines réglementaires précitées seront vraisemblablement des principes de libéralisation applicables à l'ensemble des services concernés par l'Accord.

Concernant le règlement des différends, il faut savoir qu'un organe spécifique existe à l'OMC afin de résoudre les litiges entre les Etats. Dans le cadre du TISA, l'Union européenne souhaite mettre en place un mécanisme spécifique sur le modèle de celui existant au sein de l'OMC. A ce titre, le mandat suit la volonté des parlementaires européens exprimé dans un avis du 4 juillet 2013.

Les domaines exclus de l'Accord

Enfin, le mandat indique que l'Accord ne devra pas porter sur le domaine de l'audiovisuel. Il devra respecter "le droit de l'UE et de ses États membres de réglementer la fourniture de services sur leur territoire et d'introduire de nouvelles règles en la matière, en vue d'atteindre des objectifs de politique publique". La notion d'objectifs de politique publique devra être interprétée au sens de l'OMC. Ainsi, un objectif de politique publique (protection de la santé, de la sécurité et du bien-être des consommateurs) devra être mis en œuvre par les gouvernements dans le cadre de mesures proportionnelles. Elles ne devront pas constituer une entrave non nécessaire au commerce.

Concernant les services publics, le mandat rappelle deux éléments : - "l'accord ne couvrira pas les services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental" Il s’agit d'un service qui n'est “fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services”. On pense notamment à la police, la protection contre l’incendie, l'émission de la monnaie, la sécurité sociale obligatoire et la collecte de l'impôt. - "la grande qualité des services publics de l'UE devrait être préservée conformément au TFUE" La gestion des services publics ne devraient pas être bouleversée par le TISA. Il faut rappeler que le droit européen exclut du principe de libre concurrence les services d'intérêt général (dont la définition se rapproche des services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental). Les services d'intérêt économique général sont quant à eux soumis à la libre concurrence sous réserve de dérogations : "Les entreprises chargées de la gestion de service d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie." (article 106 du TFUE) Ainsi certains services de transport, de santé, d'énergie, peuvent continuer d'être fournis en régie (sans mise en concurrence) ou disposer de subventions publiques.

Il y a cependant une chose nouvelle qui serait introduite dans le cadre du TISA : les clauses de statu quo et/ou à effet de cliquet. Comme indiqué plus haut, l'accord vise à mettre en place des principes de libéralisation applicables à l'ensemble des services concernés par l'Accord. A ce titre, le TISA prévoit, non pas de lister les accords concernés, mais, à l'inverse, de lister les accords non concernés. On parle de "liste négative". Tous les services et modes de services pour lesquels l'UE souhaite maintenir des pratiques discriminatoires envers ses partenaires devront être explicitement listés. Ce travail sera d'autant plus essentiel que le mandat prévoit la mise en place d'une clause de statu quo et/ou à effet de cliquet. Ainsi : 1°) il ne serait plus possible d'ajouter un service exempté une fois le traité entré en vigueur (statu quo) 2°) dans le cadre de l'exécution du traité, si l'UE décide de libéraliser un nouveau service, il ne serait plus possible de revenir sur cette décision (effet de cliquet).

DIRECTIVES POUR LA NÉGOCIATION D'UN ACCORD PLURILATÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES

A. NATURE ET PORTÉE DE L'ACCORD

En substance, l'accord devrait pour l'essentiel viser les mêmes objectifs que les conclusions du Conseil d'octobre 1999 (doc. 12092/99 WTO 131), c'est-à-dire qu'il devrait être exhaustif et ambitieux, qu'il devrait viser à réduire les déséquilibres existants et être en adéquation totale avec les droits et obligations prévus par l'Organisation mondiale du commerce (OMC), notamment au titre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Les négociations devraient être conduites et menées à bien dans le respect desdits droits et obligations, en tenant compte des éléments pour des orientations politiques adoptés par la 8e conférence ministérielle de l'OMC, dans le respect des principes de transparence et d'inclusion.

Plus spécifiquement, l'accord devrait chercher à consacrer, de manière générale, le niveau de libéralisation autonome des parties ainsi qu'à créer de meilleures possibilités d'accès aux marchés par des négociations. Il devrait également être exhaustif et respecter les exigences de l'article V de l'AGCS pour ce qui est de la couverture des secteurs et des modes de fourniture. Des disciplines réglementaires nouvelles et renforcées, basées sur des propositions formulées par les parties, devraient être élaborées au cours des négociations.

L'accord devrait tenir compte du fait que les membres de l'OMC ne participent pas tous aux négociations. Afin d'éviter une multilatéralisation automatique et inconditionnelle de l'accord selon le principe de la nation la plus favorisée, inscrit à l'article II, paragraphe 1, de l'AGCS, l'accord plurilatéral sur les services doit satisfaire aux conditions d'un accord d'intégration économique au sens de l'article V de l'AGCS, c'est-à-dire qu'il doit couvrir un nombre substantiel de secteurs et prévoir l'élimination des mesures discriminatoires existantes et/ou l'interdiction de nouvelles mesures discriminatoires ou de mesures plus discriminatoires.

L'accord plurilatéral sur les services devra s'inspirer de l'AGCS afin de faciliter son intégration future à ce dernier, dont il devra reprendre les principaux articles. L'accord devra prévoir l'accès aux marchés (article XVI de l'AGCS) des secteurs de services de la même manière que des engagements sont contractés au titre de l'AGCS. Il pourrait aller plus loin que l'AGCS en prévoyant une discipline horizontale pour le traitement national (article XVII de l'AGCS), qui s'appliquerait en principe à tous les secteurs et à tous les modes de fourniture, sous réserve d'exemptions. Conformément aux conclusions du Conseil de 1999, l'application de cette formule horizontale, sous réserve d'exemptions, permettrait de renforcer l'efficacité des négociations et de maximiser les résultats.

L'accord devrait avoir une architecture d'ensemble propice à sa multilatéralisation future et devrait définir les mécanismes et les conditions d'adhésion et d'une multilatéralisation future.

Afin de garantir que les parties respectent les règles et les engagements définis d'un commun accord, l'accord devra comporter un mécanisme efficace de règlement des différends. Il sera dûment tenu compte du mécanisme de règlement des différends prévu dans l'accord sur l'OMC.

L'Union européenne veillera à ce qu'elle-même et ses États membres conservent la possibilité de maintenir et de développer leur capacité à définir et à mettre en œuvre des politiques culturelles et audiovisuelles afin de préserver leur diversité culturelle. La grande qualité des services publics de l'UE devrait être préservée conformément au TFUE et, en particulier, au protocole n° 26 sur les services d'intérêt général, tout en tenant compte des engagements pris par l'UE en la matière, notamment dans le cadre de l'AGCS.

B. CONTENU PROPOSE DE L'ACCORD

1. L'accord devrait confirmer l'objectif commun de libéralisation progressive des échanges de services, en tant que moyen de promouvoir la croissance économique et de renforcer la participation des pays en développement et des pays les moins développés au commerce mondial.

2. Conformément à l'article V de l'AGCS, l'accord devrait couvrir l'essentiel des secteurs et des modes de fourniture et prévoir l'absence ou l'élimination des mesures discriminatoires existantes et/ou l'interdiction de nouvelles mesures discriminatoires ou de mesures plus discriminatoires, sans préjudice de l'éventuelle exclusion d'un nombre limité de secteurs de services des engagements de libéralisation. Comme dans l'AGCS, l'UE ne devra pas prendre d'engagements dans le domaine de l'audiovisuel. L'accord ne couvrira pas les services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental.

3. L'accord devra confirmer le droit de l'UE et de ses États membres de réglementer la fourniture de services sur leur territoire et d'introduire de nouvelles règles en la matière, en vue d'atteindre des objectifs de politique publique.

4. La Commission devrait également veiller à ce qu'aucune disposition de l'accord n'empêche les parties d'appliquer leurs lois, règlements et dispositions relatifs à l'entrée et au séjour, pour autant qu'en les appliquant elles n'annulent ni ne compromettent les avantages découlant de l'accord. Les lois, règlements et dispositions de l'UE ou des États membres concernant le travail et les conditions d'emploi devront continuer de s'appliquer.

5. S'agissant de l'architecture de l'accord plurilatéral sur les services, celui-ci devra s'inspirer de l'AGCS afin de faciliter son intégration future à ce dernier. Il reprendra au minimum les principaux articles de l'AGCS, à savoir l'article I (portée et définition), l'article XIV et l'article XIV bis (exceptions générales et exceptions concernant la sécurité), l'article XVI (accès aux marchés), l'article XVII (traitement national) et l'article XXVIII (définitions).

6. En outre, l'accord devra prévoir l'accès aux marchés (article XVI de l'AGCS) des secteurs de services de la même manière que des engagements sont contractés au titre de l'AGCS. Il pourrait aller plus loin que l'AGCS en prévoyant une discipline horizontale pour le traitement national (au sens de l'article XVII de l'AGCS), qui s'appliquerait en principe à tous les secteurs et à tous les modes de fourniture, sous réserve d'exemptions définies par les parties. Les mesures discriminatoires exemptées devraient faire l'objet d'une clause de statu quo (1) et/ou à effet de cliquet (2). Les parties seraient tenues de définir les exemptions à la clause de statu quo et/ou à effet de cliquet.

7. L'accord devra comporter des disciplines réglementaires nouvelles ou renforcées par rapport à l'AGCS, basées sur des propositions des parties. À cette fin, les négociations devraient viser à inclure notamment des disciplines réglementaires relatives à la transparence, à la réglementation intérieure, aux entreprises d'État, aux services de télécommunications, aux services informatiques, au commerce électronique, aux transferts de données transfrontaliers, aux services financiers, aux services postaux et de courrier, aux services de transport maritime international, aux marchés publics de services et aux subventions.

8. L'accord devra comporter un mécanisme efficace de règlement des différends afin de garantir que les parties respectent les règles définies d'un commun accord. Il sera dûment tenu compte du mécanisme de règlement des litiges prévu dans l'accord sur l'OMC.

9. L'accord devrait avoir une architecture d'ensemble propice à sa multilatéralisation future, dont les conditions et les mécanismes devraient être définis. De même, il devrait comporter une clause d'adhésion afin que d'autres membres de l'OMC partageant les objectifs de l'accord puissent devenir parties à ce dernier.

10. La position de négociation de l'UE devrait tenir dûment compte de tout nouvel élément en rapport avec les présentes directives de négociation qui ressortirait de l'évaluation d'impact sur la durabilité (EID).

(1) C'est-à-dire que les mesures exemptées devraient en principe refléter le niveau de libéralisation autonome. (2) Ce qui signifie que toute suppression future d'une mesure discriminatoire serait rendue irréversible.

Source : Projet de directives pour la négociation d'un accord plurilatéral sur le commerce des services

Malgré cette pause officielle des négociations, le projet d'accord de libre-échange entre l'Union européenne et les Etats-Unis a néanmoins connu une actualité remplie ces derniers mois

ContreLaCour vous propose de faire le point sur les événements de ces deux dernières saisons.

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Cet article est une synthèse des principales informations relayées sur ce journal.

Une transparence toujours insuffisante

Le 9 octobre 2014, le Conseil des ministres européen en charge du commerce international a autorisé la Commission européenne à publier le mandat de négociation. Celui-ci, approuvé en juin 2013, avait depuis longtemps fuité sur internet. ContreLaCour en avait d'ailleurs effectué une traduction en français. C'est donc une décision importante dans son principe, car c'est la première fois qu'une telle publication est réalisée depuis que l'Union européenne négocie des accords commerciaux. Elle fait suite à une demande déposée par le gouvernement français durant l'été 2013 et confirme le souhait des autorités européennes de calmer les critiques fondées sur le manque de transparence des négociations.

Notons cependant qu'une telle démarche n'a pas été initiée pour les autres négociations, moins "populaires", telles que celles menées avec le Canada, le Japon ou la Chine.

En tout état de cause, la transparence des documents de négociations transatlantiques restent très limitées. Le 15 octobre, certains eurodéputés de gauche manifestaient au sein du Parlement européen pour réclamer un accès libre à la salle de lecture contenant les positions de l'UE et les textes consolidés. Pour l'instant cette lecture est réservée aux membres de la commission parlementaire en charge du commerce, aux Présidents de commissions et aux rapporteurs du TTIP.

Début novembre, dans le cadre de la consultation organisée par le médiateur européen, le groupe des Verts au Parlement européen a proposé de doter la commission du commerce international du droit de décider de la publication de certains documents de négociations confidentiels qui lui sont transmis.

En février, la Commission a mis en ligne sur son site internet toutes ses positions et propositions.

Malgré cette "transparence" sans précédent, la Commission européenne risque une enquête du Médiateur européen.

L'avancée des négociations

Le compte-rendu mis en ligne par la Commission européenne nous indique que des clarifications ont été réalisées au sujet de l'accès au marché, des tarifs industriels, de l'accès au marché agricole, du commerce des services et en matière de marchés publics.

Le pilier horizontale réglementaire constitué des entraves techniques au commerce (OTC), des questions de sécurité alimentaire et de santé animale et végétale a été un axe important de ce cycle de négociations. Si ce second domaine est proche de la consolidation, des divergences persistent en matière d'OTC. L'UE a présenté ses propositions en matière de coopération réglementaire horizontale.

Des progrès notables ont été atteints sur le règlement des différends d'Etat à Etat, en matière de douanes, de facilitation du commerce et sur les problématiques relatives aux PME. Sur les droits de propriété intellectuelle, les discussions continuent en vue d'affiner encore la liste des questions à inclure dans l'accord.

Concernant les services financiers, la France continue à plaider pour son inclusion dans l'accord. Cependant, il n'existe pas de consensus européen à ce sujet car les règles américaines sont à ce jour beaucoup plus strictes que celles européennes. De même, les américains continuent de penser que cette question peut être traitée dans le cadre des enceintes existantes (G20, Conseil de Stabilité Financière, Banque des Règlements Internationaux).

Comme lors des cycles précédents, les négociateurs en chef et leurs équipes de négociation respectives, ont passé une journée avec de plus de 400 sociétés représentant des entreprises et des industriels, des associations professionnelles, des associations de consommateurs, des groupes environnementaux et des syndicats professionnels.

Les prochains cycles de négociations sont prévus pour la semaine du 20 avril à Washington et en juillet à Bruxelles. Deux autres devraient suivre d'ici la fin de l'année.

La question sensible de la coopération réglementaire

A côté des tribunaux d'arbitrage, la coopération réglementaire est un des points les plus controversé de l'accord. Il s'agit de mettre en place un système de coopération entre les deux continents afin d'assurer, suite à la conclusion de l'accord, la compatibilité croissante des règles existantes dans chacune des Parties. Elle permettra également d'examiner les prochaines réglementations à la lumière des contraintes instituées par l'accord. Le TTIP serait ainsi un "accord vivant", permettant de fixer les règles après sa signature.

Beaucoup craignent que cette coopération entraîne une "harmonisation par le bas".

De son côté, la Commission européenne que les dispositions "ne limiteront pas le droit de chaque partie de maintenir, adopter et appliquer des mesures pour atteindre les objectifs légitimes de politique publique, tels que la protection de l'environnement, des consommateurs, des conditions de travail, de la vie humaine, animale et végétale, de la santé et la sécurité, etc.".

Quelles sont les propositions de la Commission ?

Les documents mis en ligne le 10 février dernier permettent d'en savoir un peu plus sur le mécanisme de coopération souhaité par la Commission : - il s'agit de mettre en place un mécanisme bilatéral de coopération entre les organismes de réglementation et les autorités compétentes au niveau central, - chaque Partie désignera un bureau de son administration centrale agissant comme un point de rassemblement et de présentation des actes réglementaires existants ou en préparation, - les échanges pourront avoir lieu à n'importe quel stade de préparation des textes et pourront continuer jusqu'à la l'adoption de l'acte réglementaire, - aucune disposition ne contraindra une partie à suspendre sa procédure d'adoption.

Afin d'assurer ces missions, la Commission propose la mise en place d'un organisme de coopération règlementaire, dit "RCB". Il serait coprésidé par les hauts représentants au commerce international des deux parties. Le RCB pourra créer des groupes de travail sectoriels et leur déléguer l'accomplissement des missions de coopération. En matière financière, la tâche serait confiée au forum conjoint sur la réglementation financière (FRF) et aucune décision ne serait prise sans son aval. Le RCB tiendra, au moins une fois par an, une réunion ouverte à la participation de la société civile afin d'échanger sur le programme de coopération.

La proposition de la Commission comprend également un article prévoyant la mise en place d'une coopération non centralisée. Cette proposition n'est apparemment pas soutenue par les Etats membres.

Enfin, la coopération réglementaire comprendra également un volet impliquant la promotion commune de réglementation dans les instances internationales tierces (l'OMC par exemple).

Les tribunaux d'arbitrage dans la balance

La question de l'inclusion des dispositions ISDS dans le traité transatlantique est un véritable feuilleton. En octobre, alors que la nouvelle Commission Juncker prenait ses fonctions, différentes sources indiquaient que le Président de la Commission aurait tranché en faveur du retrait des dispositions controversées. Selon Euractiv, un document interne de la DG Commerce adressée au commissaire européen au commerce, Cecilia Malmström, révélait des plans supprimant ledit passage du mandat de négociation. De même, le site internet des Verts européens rapportait que Juncker considérait que la bataille de l'ISDS ne pouvait être gagnée.

Problème : les mêmes dispositions sont incluses dans le projet d'accord EU-Canada finalisé en septembre dernier.

Sur son blog, Maxime Vaudano explique que seule l'Allemagne se serait battue, sans succès, pour le retrait du dispositif ISDS de l'accord UE-Canada : "Dans la dernière ligne droite, Berlin s'est donc retrouvé seul pour contester l'ISDS. En face, 14 Etats européens – Royaume-Uni, Espagne et Scandinaves en tête – ont écrit à la Commission européenne pour la sommer de défendre l'arbitrage privé."

La France, quant à elle, serait restée silencieuse alors qu'un axe franco-allemand, aidé par le scepticisme de la nouvelle Commission, aurait pu changer la donne.

Cette opposition aurait également pu trouver à s'appuyer largement sur la consultation publique initiée par la Commission européenne et dont les résultats ont été publiés en début d'année. "La consultation montre clairement l'existence d'un énorme scepticisme" par rapport au mécanisme de protection des investissements (ISDS), reconnaissait dans un communiqué la commissaire au Commerce, Cecilia Malmström, le 13 janvier. En effet, sur les 150 000 réponses à ce questionnaire, "la grande majorité, soit 97%, communiquée via des plateformes en ligne ou des groupes d'intérêts, contenaient des réponses négatives prédéfinies" concernant l'ISDS.

Malgré tout, il semble que la volonté des Etats-Unis de maintenir la protection des investissements pèse très lourd dans la balance.

En fin de mandat, Karel De Gucht avait prévenu : sans une ferme volonté des européens d'inclure l'ISDS, les Etats-Unis pourraient se retirer des pourparlers.

La dernière position de la Commission européenne serait donc de négocier un "ISDS nouvelle génération acceptable pour l'opinion publique et la classe politique européenne".

Maxime Vaudano nous apprend notamment que les pistes à l'étude seraient notamment les suivantes : - créer un mécanisme d'appel, pour limiter les risques de décisions fantaisistes des arbitres, - pénaliser financièrement les entreprises qui multiplient les plaintes « frivoles », - obliger les investisseurs à épuiser tous les recours dans les juridictions nationales avant de passer à l'arbitrage international, - etc.

Selon Euractiv, un axe franco-allemand serait d'ores et déjà à l'œuvre pour avancer sur des propositions communes. Le Danemark, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suède partageraient les positions des deux Etats.

On ne sait pas, en revanche, si cet "ISDS amélioré" sera intégré dans le projet d'accord conclu avec le Canada.

Le texte définitif devra être convaincant, car les parlementaires européens et nationaux font de plus en plus part de leur opposition aux tribunaux d'arbitrage.

Le site Contexte nous rapporte que 27 novembre 2014, la majorité des députés néerlandais ont approuvé une résolution appelant le gouvernement à s’opposer à l’inclusion d’un mécanisme de règlement des différends entre États et investisseurs. Les membres du parti conservateur du Premier ministre Mark Rutte ne l’ont toutefois pas soutenue. De même, au cours de sa séance du mardi 3 février 2015, le Sénat français a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne, présentée notamment par le sénateur Michel Billout (CRC). Elle demande au gouvernement le retrait du dispositif actuel et le recours à un mécanisme de règlement interétatique des différends en matière d'investissements, inspiré de l'Organisation mondiale du commerce.

Une position qui rejoint celles des eurodéputés socialistes. Réunis à Madrid, une quarantaine de responsables du Parti socialiste européen se sont entendus sur le retrait des tribunaux d'arbitrage ou, à défaut, sur la mise en place d'une cour permanente d'arbitrage en lieu et place du dispositif actuel.

Cette proposition pourrait peser lourd dans les débats actuellement menés au sein de la Commission commerce international du Parlement européen. Une résolution devrait être adoptée en main prochain.

Au lieu de défendre la position des eurodéputés socialistes, une récente note du Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) du gouvernement français a invité les eurodéputés français à ne pas suivre la position de rejet du mécanisme actuel : « Même si la France estime que l’inclusion d’un mécanisme d’arbitrage investisseur-Etat (RDIE/ISDS) n’est pas nécessaire avec les Etats-Unis, le projet de résolution tranche de manière un peu trop catégorique cette question. Une approche plus prudente sur ce sujet délicat pourrait être préférable en raison des risques de précédent, avec des États dont les standards juridictionnels ne correspondent pas à ceux qui prévalent aux Etats-Unis. »

Un nouveau cafouillage qui brouille un peu plus une position française difficile à décrypter.

En réalité, le SGAE craint qu'un retrait de l'ISDS du Traité transatlantique rende difficile son inclusion dans l'accord d'investissement actuellement négocié avec la Chine. Or, contrairement aux Etats-Unis, où le seul recours aux juridictions nationales ne pose pas de problème, la Chine n'offre pas les mêmes garanties judiciaires.

Un calendrier serré

"Le monde n’attendra pas l’Europe" : c’est ce qu’a déclaré la chancelière allemande lors d’un débat au Bundestag le 27 novembre dernier. Le site Contexte nous rapporte ainsi qu'Angela Merkel a affirmé qu’il était nécessaire de négocier l’accord de libre-échange “rapidement”, pour ne pas désavantager l’Europe par rapport à d’autres régions du monde.

Quelques jours plus tôt, lors d'une conférence en Australie, elle exhortait les Etats européens accélérer leurs négociations avec les États-Unis.

De même, le Premier ministre britannique Cameron a promis, lors du G20, d'accélérer les négociations.

Il faut dire que les européens ont en tête un calendrier serré : l'objectif est de parvenir à un texte définitif avant fin 2015, début 2016, c'est-à-dire avant l'échéance présidentielle américaine.

Carlo Calenda, vice-ministre du commerce de l'Italie, déclarait en octobre qu'une fenêtre serait ouverte entre les élections de mi-mandat aux États-Unis en novembre et le début 2016. Après cela, la campagne pour l'élection présidentielle américaine commencerait : "Nous n'avons que quelques mois pour sortir de l'impasse" (Reuters).

Ainsi, lors du Conseil des ministres européens en charge du commerce international du 21 novembre 2014, les Etats ont réaffirmé leur soutien à la conclusion rapide de l'accord.

De même, les chefs d'Etat, lors du Conseil du 18 décembre ont clairement appelé l'UE et les États-Unis à "faire tous les efforts nécessaires pour conclure, d'ici la fin de 2015, les négociations".

Les parlementaires nationaux de plus en plus impliqués

Lors de sa venue à Paris, Cecilia Malmström a confirmé que l'accord transatlantique serait très certainement un accord mixte qui nécessitera, par conséquent, la ratification du Conseil, du Parlement européen mais également de tous les parlements nationaux.

Le 4 février dernier, le Sénat français ont enfin décidé de prendre le sujet au sérieux. La commission des Affaires économiques et celle des Affaires européennes du Sénat ont créé un groupe de suivi des négociations sur le TTIP. Présidé par Jean-Claude Lenoir et Jean Bizet, le groupe travaille en lien avec le comité stratégique de suivi mis en place par le gouvernement. Son travail portera principalement sur quatre sujets : la convergence réglementaire, l’accès aux marchés publics, la défense des préférences collectives européennes (normes sanitaires et phytosanitaires notamment) et la propriété intellectuelle, en particulier les indications géographiques.

Enfin, il faut noter que le traité transatlantique s'est invité à l'Assemblée nationale, lors de l’examen en séance publique du projet de loi Macron.

Les parlementaires commencent en effet à s'interroger sur les conséquences d'un tel traité sur la réglementation française. En effet, le député UMP Jean-Frédéric Poisson s'est inquiété de la possible remise en cause des nouvelles dispositions relatives à l'entrée des capitaux étrangers dans les sociétés d’exercice libéral, nouvellement créées. Aussi, Thierry Mariani a critiqué les conditions dans lesquelles est actuellement négocié ce traité : "Sur ce texte fondamental, les députés français sont totalement dépouillés."

Pour aller plus loin

Il faut évidemment noter le lancement en novembre 2014 du blog du journaliste Maxime Vaudano (Le Monde) "La bataille transatlantique" et la publication de son livre "Docteur TTIP et Mister TAFTA" .

Depuis la ratification du Pacte budgétaire (TSCG) par la France, ContreLaCour suit régulièrement les nouvelles relatives à la mise en oeuvre de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique.

Mardi et mercredi, les parlementaires européens et nationaux se sont à nouveau réunis afin de discuter des règles de coordination économique. L'adoption du règlement intérieur de la Conférence, très attendu par les parlementaires français, n'a vraisemblablement pas eu lieu. En cause : une opposition stricte du Parlement européen à ce que les parlements nationaux prennent plus de place dans le débat. Nous aurons l'occasion de revenir bientôt sur ce clivage persistant.

En attendant, c'est avec plaisir que je publie l'article de Valentin Kreilinger qui m'a autorisée à le traduire. Il livre quelques idées qui permettraient de rendre la coopération interparlementaire plus attractive. Cet article a été publié en allemand sur le site de l'institut Jacques Delors Berlin et en anglais sur son blog personnel.

Valentin Kreilinger est une des rares personnes à s'intéresser concrètement à la coopération parlementaire au niveau de l'Union européenne. Il travaille depuis 2011 comme chercheur à l'Institut Jacques Delors et a publié en mars 2013 une étude sur la Conférence interparlementaire issue du TSCG. Il est co-auteur d'un rapport commandé par le Parlement européen sur le contrôle démocratique et parlementaire du Conseil européen et des sommets de la zone euro.

Les 3 et 4 Février 2015, près de 200 membres des parlements nationaux et du Parlement européen se sont réunis à Bruxelles pour discuter de questions politiques budgétaires et économiques.

Cette réunion sert à échanger des informations et pourrait contrer la domination des gouvernements et de la Commission européenne en matière de politique économique et financière. Cependant, elle reste dans l'ombre à cause des différences existantes entre les parlements de l'UE.

Techniquement, les parlements nationaux et le Parlement européen utilisent l'article 13 du Pacte budgétaire (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) pour mettre en oeuvre une conférence permettant de discuter des questions budgétaires. La conférence a lieu chaque semestre et se réunit pour la quatrième fois. Dans les faits, cependant, les parlementaires n'ont pas réussis à se mettre d'accord sur des règles de procédure qui, dans les deux autres conférences interparlementaires (commissions des affaires européennes et des affaires étrangères et la politique de sécurité) codifient les questions d'organisation de base, tels que le nombre de membres participants. Certains parlements n'étaient pas du tout représentés lors des conférences passées, tandis que d'autres rassemblaient une délégation de dix députés ou plus.

Le Parlement européen est sceptique sur le renforcement du rôle des parlements nationaux, mais parmi les 28 parlements nationaux, il est également difficile d'identifier une position commune. Les différences peuvent être expliquées par chevauchement des revendications des parlements qui empêchent le bon fonctionnement de la coopération inter-parlementaire. L'organisation et l'ordre du jour de la réunion illustrent ces difficultés : - le premier jour, la coordination des politiques économiques et budgétaires sera discutée dans le cadre du semestre européen, présidé par le Parlement européen uniquement; - le deuxième jour, la «Conférence organisée en vertu de l'article 13 du pacte budgétaire", présidée conjointement par le Parlement letton (à cause de sa présidence) et le Parlement européen, est artificiellement séparée de l'autre événement.

Lorsque l'on se souvient comment les candidats au poste de commissaire étaient passés sur le gril au Parlement européen, on aimerait voir un tel format lors des conférences interparlementaires ou des questions au premier ministre, au lieu des discours prononcés par les représentants des institutions de l'UE.

Cela conduirait automatiquement à un intérêt médiatique supérieur et offrirait plus de visibilité aux députés nationaux et européens lors de cette conférence. Dans le même temps, les participants devraient se rassembler en fonction de leur famille politique et non de leur nationalité, afin de mettre en évidence, non pas les clivages nationaux, mais les clivages idéologiques.

La coopération inter-parlementaire en cours dans la gouvernance économique et financière ne fournit pas suffisamment d'incitations aux parlementaires pour s'y impliquer.

Au lieu de cela, les membres des parlements nationaux utilisent la façon traditionnelle de contrôler l'élaboration des politiques de l'UE via les processus de contrôle au niveau national. Toutefois, les partis d'opposition devraient profiter des possibilités de coopérer avec leurs homologues des autres États membres et du Parlement européen afin de réduire leurs asymétries d'information par rapport aux exécutifs nationaux. Bien sûr, cela devrait également être organisé de manière informelle dans les partis européens ou bilatéralement. Cependant, la valeur d'une telle conférence inter-parlementaire réside précisément dans le fait d'offrir des opportunités de contacts et une plate-forme structurée. Les députés devraient donc rapidement insuffler de la vie à la conférence inter-parlementaire issue de l'article 13 du pacte budgétaire.

Valentin Kreilinger

Premièrement, parce que la Constitution de 1958 limite (par son article 34) les domaines dans lesquels peut/doit intervenir le législateur. En dehors de ces domaines, le gouvernement est libre d'user de son pouvoir réglementaire (décret ou arrêté).

Deuxièmement, parce que même dans les domaines réservés de la loi, la plupart des textes ne sont pas d'initiative parlementaire.

Même si la Constitution pose un principe d’égalité entre le droit d’initiative gouvernemental et parlementaire, environ 75% des lois votées découlent d'un projet déposé par le gouvernement.

Troisièmement, parce que le droit européen, validé par le Conseil de l'Union européenne (composé des ministres européens) et les eurodéputés, conduit à dessaisir le Parlement français dans l'approbation de nombreux textes:

- les règlements européens, applicables directement dans le droit national sans intervention des parlementaires nationaux ;

- les directives, le Conseil constitutionnel ayant admis que le Parlement français était tenu de ratifier les directives (sauf en présence d'une disposition expresse contraire de la Constitution). et les règlements européens sont approuvés sans l'accord des parlementaires nationaux.

Par conséquent, le législateur français ne dispose d'aucune marge de manœuvre.

Pire encore, le Parlement n'intervient pratiquement jamais, grâce à une subtilité de notre Constitution, dans la transposition des directives.

En effet , grâce au mécanisme des ordonnances, le Parlement se dessaisit de son pouvoir de transposition des directives et le confie au gouvernement.

Entrons dans le vif du sujet.

Qu'est-ce qu'une directive européenne ?

Le droit européen « dérivé », c'est à dire celui pris sur la base des Traités européens (TUE et TFUE) peut prendre deux formes: soit un règlement européen, soit une directive européenne.

La distinction entre ces deux types de textes découle directement du principe de subsidiarité selon lequel les décisions doivent être prises le plus près possible des citoyens.

Ainsi, lorsque l'on estime que les États membres sont les plus à même de choisir efficacement les moyens à mettre en œuvre pour appliquer une nouvelle règle européenne, c'est la directive qui est choisie. Celle-ci fixe l'objectif à atteindre mais laisse les États, via des textes nationaux, le choix des moyens à mettre en œuvre pour l'atteindre.

Au contraire, le règlement européen fixe de façon uniforme l'objectif et les moyens applicables à l'ensemble des États membres de l'Union.

A noter que la distinction directive/règlement n'influe pas sur les modalités d'adoption au niveau européen. Ces textes doivent recevoir l'approbation du Conseil européen et du Parlement européen.

La transposition des directives en France

Une fois ces textes adoptés, les États membres ont l'obligation de les appliquer.

Pour les directives, la France doit donc mettre en œuvre des textes de « transposition ». Lorsque les dispositions d'une directive relèvent du domaine législatif (article 34 précité), la transposition doit se faire par une loi. Lorsqu'elles relèvent d'un autre domaine, un texte règlementaire du gouvernement suffit.

Cette distinction, mise en œuvre concrète du principe de séparation des pouvoirs, trouve cependant une exception dans l'existence des « ordonnances ».

La procédure législative déléguée

L'article 38 de la Constitution permet au Parlement de déléguer son pouvoir législatif. L'habilitation parlementaire précise alors dans quels domaines précis et pendant quelle durée le Gouvernement peut prendre des dispositions à caractère législatif. Ces dispositions font alors l'objet d'une "ordonnance".

Avant l'expiration de cette durée, l'ordonnance doit faire l'objet d'un projet de loi de ratification déposé devant le Parlement (1). A défaut d'un tel dépot, l'ordonnance devient caduque.

 Lors de son examen, les parlementaires disposent alors du même droit d'amendement que pour un projet de loi ordinaire.

Cependant, rien ne contraint le gouvernement à inscrire cet examen à l'ordre du jour des assemblées. Dans ce cas, une "ordonnance non-ratifiée" n'aura jamais « force de loi ». Le texte conservera toutefois une nature réglementaire et sera, dans sa nature, parfaitement applicable.

En 2005, plus de 60% des textes intervenus dans le domaine de la loi ont été des ordonnances.

De l'utilisation massive des ordonnance dans la transposition du droit européen

Pendant de nombreuses années, la France a accusé un retard important dans la transposition des directives communautaires et s'exposait ainsi à un risque de sanctions (amendes) de la part des institutions européennes.

Lors de l'examen des causes du déficit de transposition, le gouvernement s'est attaché à mettre en avant les causes dites parlementaires: « Dans l'esprit du Gouvernement notamment, il semblerait que le problème résidât essentiellement dans l'encombrement chronique et irrémédiable de l'ordre du jour des assemblées. » (2)

Le gouvernement avait alors dernière la tête la mise en œuvre d'une procédure similaire à celle qui existe en Italie et qui réduit le Parlement italien à un rôle marginal dans la transposition des directives (3).

Cette argumentation, qui ne résiste pas à l'épreuve des faits (comme nous allons le voir plus bas), a cependant conduit le Parlement à déléguer son pouvoir de transposition pour de nombreuses directives.

Une simple recherche sur LégiFrance donne des résultats accablants: 42 ordonnances ont été prises par les gouvernements pour transposer des directives relevant du domaine de la loi.

Parmi ces 42 ordonnances, il est très difficile de savoir combien ont été ratifiées, la ratification étant « de plus en plus souvent opérée par un texte de loi différent du projet de loi de ratification déposé dans le délai prescrit par l'habilitation » (4).

De plus, non content d'être habilité sur des directives particulières, le pouvoir dit « exécutif » a déposé (et obtenu) deux habilitations lui permettant de transposer un paquet de directives (Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 et Loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires).

En 2001, l'argument avancé par le gouvernement pour justifier sa proposition d'habilitation « globale » ne manquait pas de toupet: « Concernant des textes essentiellement techniques, ce projet de loi d'habilitation préserve les droits du Parlement en allégeant son programme de travail ».

« Il n'est pas certain, comme on l'a vu précédemment, que cela permettrait de réduire le déficit français de transposition, mais il est sûr que cela ne contribuerait pas à la démocratisation de l'Union européenne. »

Hubert Haenel, 2001

En 2004, conscient de l'agacement des parlementaires, le gouvernement s'engageait à « consacrer des rendez-vous dans l'ordre du jour des assemblées parlementaires consacrés à l'examen des projets de lois portant transposition de directives. ». Depuis, il n'en fut rien.

L'agacement n'a cependant empêché le vote de la proposition.

Les causes du retard et le pourquoi des habilitations nombreuses

Dans son rapport de 2001, Hubert Haenel était sans appel: le retard de transposition est « rarement d'ordre parlementaire », « il est essentiellement d'ordre administratif ». D'autre part, le député fait le constat que, lorsque ledit retard est parlementaire, il révèle plutôt « un embarras politique du gouvernement que les effets de la surcharge des assemblées ».

En effet, dans la masse des directives en retard de transposition, la part de celles appelant une transposition par voie législative est très minoritaire.

De fait, le retard doit souvent n'être imputé qu'au seul gouvernement, incapable alors de respecter ses propres règles en matières de contrôle de transposition (5).

Cette remarque est très importante quand on sait que plus de 2000 directives ont été votées depuis 1992.

De même, lorsque la transposition nécessite une loi, celle-ci « n'intervient tardivement que parce que le Gouvernement n'a déposé le projet de loi de transposition qu'avec retard » (6).

Ce retard, Monsieur Haenel l'attribue à un manque de courage politique du gouvernement, peu enclin à porter au débat parlementaire « les textes dont l'importance politique est notable » et « qui ne sont pourtant que la conséquence nécessaire des compromis qu'il a acceptés à Bruxelles ».

Ce dernier élément permet de comprendre pourquoi le gouvernement attache une telle importance à procéder par voie d'ordonnances.

Le texte est négocié et approuvé à Bruxelles dans l'indifférence générale, il est ensuite mis en œuvre dans les bureaux des ministères.

A quoi sert le Parlement ?

Une fois le constat et le diagnostic établis, c'est la seule question qui me reste en tête.

Elle me rappelle alors la conversation tenue il y a quelques mois avec Nicolas Dupont-Aignan qui n'hésitait pas à conclure à l'infantilisation des parlementaires français, incapables de demander plus de prérogatives dans la prise de décision européenne, ni même de défendre celles qu'ils sont censés encore exercer.

C'est lui-même qui m'avait soufflée, à titre d'exemple, ce problème des transposition par voie d'ordonnances.

Un problème qui est loin d'être nouveau. Dès 1989, dans une étude sur les problèmes posés par la transcription en droit interne des directives communautaires, le Conseil d'État faisait déjà ce constat: « Sans doute le Parlement est-il de plus en plus souvent amené à constater qu'il est incité à tirer au plan législatif les conséquences de normes communautaires à l'élaboration desquelles il n'a pas été associé, et peut-il en tirer le sentiment d'être ainsi dépossédé d'une partie de sa fonction législative. »

Deux décennies plus tard, alors que plusieurs réformes constitutionnelles directement liées à l'intégration européenne sont intervenues, on ne peut que se désoler du manque d'ambition parlementaire.

En 2012, bien que la Commission européenne évaluait notre déficit de transposition à seulement 0,4 % (7) (l'argument du retard ne tenant donc plus), trois nouvelles directives ont été adoptées par voie d'ordonnance, aucune par la voie classique de la loi.

* Cet article est la mise à jour d'une première publication effectuée le 3 février 2013. 

(1) La technique de la ratification implicite

Jusqu'à la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui indique que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse, la Constitution restait muette sur la technique de ratification. S'était ainsi formée la pratique des ratifications implicites: le législateur ne vote pas une loi spéciale ratifiant l’ordonnance mais vote des textes dans lesquelles il va modifier ou faire référence à des dispositions d’une ordonnance. De cette manière, il ratifie l’ordonnance, lui donne force de loi de manière rétroactive.

Lors du débat constitutionnel de 2008, deux amendements visant à mettre à mal la pratique des ratifications implicites ont été déposés sur le bureau de l’Assemblée. Le premier, soutenu par M. Montebourg, visait à compléter le deuxième alinéa de l’article par les phrases « La ratification des ordonnances ne peut être implicite. Elle fait l’objet d’une loi spécifique ». Le second, soutenu par M. Warsmann, tendait à compléter l'article 39 de la Constitution par: « Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».

http://www.blogdroitadministratif.net/index.php/2009/04/04/233-retour-sur-la-revision-constitutionnelle-la-ratification-expresse-des-ordonnances

(2) Hubert HAENEL – Rapport d'information fait au nom de la délégation pour l'Union européenne sur la transposition des directives communautaires (2001)

http://www.senat.fr/rap/r00-182/r00-182.html

(3) Depuis la loi La Pergola, le Parlement italien n'intervient dans la transposition que pour les directives qui ne requièrent que quelques corrections législatives ; en revanche, pour les autres directives, il se contente d'autoriser le Gouvernement à procéder par décret législatif ou par décret du Président de la République. La seule limite à la délégation législative réside dans la " réserve législative absolue " qui ne couvre que quelques matières (liberté individuelle, inviolabilité du domicile, liberté et secret de la correspondance...) dont la Constitution prévoit qu'elles doivent être entièrement régies par la loi.

(4) Les ordonnances - bilan au 31 décembre 2007

http://www.senat.fr/ej/ej_ordonnance/ej_ordonnance.html

(5) Circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000256457&dateText

« Les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou difficultés qui pourront en résulter doivent en effet être mesurés et pris en compte dès le stade de l'élaboration et de la négociation des actes des institutions européennes.

Dès que la directive ou la décision-cadre a été publiée, chacun des ministères participant à la transposition adresse au SGAE un échéancier d'adoption des textes relevant de ses attributions, accompagné, pour chacun de ces textes, d'un avant-projet de rédaction et d'un tableau de concordance définitif permettant d'identifier clairement les dispositions transposées. »

(6) En 2001, Monsieur AYMERI DE MONTESQUIOU déposait une proposition de réforme constitutionnelle visant à imposer l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi de transposition d'une directive six mois avant l'expiration du délai fixé par cette directive pour sa transposition. Lors de son examen par la Commission des affaires constitutionnelles du Sénat, la proposition avait été modifiée de sorte à réserver une séance par mois à la transposition des directives communautaires.

La réforme adoptée par le sénat, n'a jamais été débattue à l'Assemblée nationale. Sa dernière transmission date de juillet 2012.

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl00-074.html

(7) Tableau d’affichage du marché intérieur - octobre 2012 (Commission européenne)

99,6 % de transposition

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1080_fr.htm?locale=fr

Les ministres des finances ainsi que les responsables des institutions européennes (Eurogroupe, Conseil, Commission et BCE) ont convenu que, pour assurer le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, il est nécessaire de renforcer la coordination des politiques économiques entre les Etats membres de la zone euro. Ils ont convenu de la nécessité de créer des mécanismes visant à renforcer la coordination des politiques économiques, la convergence et la solidarité.

A cette fin, il a été demandé aux quatre Présidents de préparer leurs propositions d’étapes visant à une meilleure gouvernance économique dans la zone euro.

Herman Van Rompuy a déclaré que le rapport des quatre Présidents serait remis lors de la prochaine réunion du Conseil européen en décembre 2014.

Les contrats « Argent contre Réformes »

C’est une proposition des quatre institutions européennes que le blog ContreLaCour  suit depuis sa présentation en novembre 2012.

Il s’agit de conditionner l’octroi d’aides financières à la mise en place de réformes structurelles nationales.

Lors de la réunion de l’Eurogroupe du 24 novembre 2013, les ministres des finances s’étaient entendus sur les principales caractéristiques de ce nouveau dispositif.

Le projet avait été bloqué par les chefs d’Etat lors du Conseil européen de décembre 2013 lors duquel avait reporté la discussion à octobre 2014.

Selon une source diplomatique européenne, les discussions se sont poursuivies officieusement et il a été décidé lors du Conseil de mars 2014 de « ne pas pousser cette question », l’objectif d’une remise de propositions en octobre étant abandonné.

Hormis l’Allemagne et le Président du Conseil, aucun Etat ne semblait en faveur de ce dispositif, certains étant opposés à plus de solidarité, d’autres à son caractère contraignant.

Sans surprise, les différentes réunions du Conseil Ecofin du mois dernier n’évoquent pas cette question. Cependant, le projet pourrait rapidement refaire surface dans le cadre des propositions qui seront publiées en décembre prochain.

Les autres pistes de réforme

Il y a d’abord l’objectif de coordination renforcée des grandes réformes de politique économique envisagée par les Etats membres de la zone euro. Cette question avait en effet également fait l’objet d’une proposition de la Commission en mars 2013 (cf. « coordination ex-ante des politiques économiques ».)

Il y a ensuite les propositions plus récentes formulées par le gouvernement allemand.

Premièrement, la politisation des discussions : le gouvernement allemand souhaite que les débats budgétaires UE-Etats membres ne soient pas plus réalisés au sein du Conseil «Ecofin » (affaires économiques et financières) mais directement entre les chefs d’Etat et de gouvernement (Conseil européen). De plus, les ministres outre-Rhin conseillent de mener les discussions de travail, non plus à Bruxelles, mais dans l’Etat concerné afin d’intégrer davantage d’acteurs, notamment les partenaires sociaux.

Deuxièmement, le gouvernement allemand souhaite que les mécanismes de sanction soient davantage mis en œuvre en cas de non-respect des critères de stabilité. Pour ce faire, ils entendent utiliser un mécanisme de sanction annexe. Le seul qui ait déjà été utilisé. Il s’agit du règlement instituant le Fonds de cohésion qui prévoit expressément la suspension de tout ou partie des engagements du Fonds pour les pays qui se trouvent en situation de déficit public excessif et ne prennent aucune mesure effective pour y remédier.

Le veto de la Commission européenne

Enfin, le ministre des finances allemand Schäuble dit vouloir doter la Commission d’un droit de veto. Dans un entretien accordé à l’hebdomadaire Focus, le ministre plaide pour que le Commissaire aux affaires économiques et monétaires soit doté d’un pouvoir indépendant à l’instar du Commissaire à la concurrence. Comme ce dernier traque les actions publiques et privées non conformes au droit européen, le Commissaire en charge de l’économie aurait en charge de valider les décisions budgétaires des Etats membres.

Selon le ministre, les  Parlements nationaux exerceraient ainsi leur prérogative dans le cadre des politiques budgétaires validées au niveau européen : « "les parlements dans les pays concernés pourraient toujours décider s'ils coupent dans les dépenses, augmentent les impôts ou mettent sur les rails d'autres réformes ».

Il faut noter qu’une telle disposition existe déjà dans le droit européen. Il s’agit du Two-Pack permettant à la Commission de demander un plan budgétaire révisé en cas de manquements graves aux obligations budgétaires découlant des Traités. Les derniers développements à son sujet ont démontré qu’elle n’était pas applicable. Il n’est pas juridiquement possible de contraindre un Parlement national à voter un budget dans les clous européens. Une telle contrainte ne pourrait vraisemblablement pas voir le jour sans réforme de la Constitution française.

Outre la Corse et les Régions d’Outre-Mer, le territoire sera désormais divisé en quatorze Régions au lieu des vingt-deux actuelles.

Si cette réforme territoriale a été largement commentée par les personnalités politiques et les médias, un autre élément majeur du projet de loi relatif à « la délimitation des régions et aux élections régionales et départementales »  est malheureusement passé complément sous silence.

Il s’agit de la suppression de tous les référendums locaux à ce jour obligatoires lorsque les assemblées locales souhaitent : - Modifier les limites d’une Région (1), - Regrouper plusieurs Régions, - Fusionner des Départements - Créer une collectivité unique (fusion des Conseils régionaux et généraux).

Une réforme d’initiative parlementaire

Le projet de loi initial déposé par le gouvernement en juin 2014 ne prévoyait que la suppression de la faculté (jamais utilisée) des Régions de se regrouper  sur la base d'une initiative locale. En revanche, les articles relatifs à la modification des limites régionales ou départementales ou à la création de collectivités uniques étaient maintenus en l’état. Les citoyens conservaient ainsi leur droit d’approbation de ces modifications proposées par leurs collectivités territoriales.

Or, les divers amendements déposés par les Parlementaires ont d’une part, confirmé la suppression de la possibilité de fusion des Régions, d’autre part, ajouté la suppression de la faculté de modifier les limites régionales (2) et enfin, supprimé toutes les obligations actuelles de tenue de référendums locaux.

Il faut rappeler que dès le mois de juillet 2013, trois mois après l’échec cuisant de la consultation référendaire en Alsace du 7 avril, un amendement avait discrètement été déposé à l’Assemblée Nationale, dans le cadre du projet de loi sur la création des métropoles, visant à supprimer la condition de référendum pour les fusions de collectivités. Le texte avait été retiré au mois de décembre 2013 lors de son passage devant la Commission mixte paritaire mais les députés avaient d’ores-et-déjà annoncé leur souhait de revenir sur ce débat lors de l’examen du projet de loi sur les Régions.

Une réforme en contradiction avec les objectifs constitutionnels

Cette obligation référendaire avait été mise en place en même temps que la mise en œuvre de la faculté de regroupement des collectivités grâce à la loi du 16 décembre 2010.  Ce nouveau droit reconnu aux citoyens découlait directement de la réforme constitutionnelle de 2003 par laquelle le législateur avait jugé utile d’autoriser la consultation des électeurs lors de la modification des limites des collectivités territoriales.

Mais ce qui était utile aux yeux du législateur en 2003 ne n’est plus en 2014.

Pour bien comprendre l’état d’esprit des parlementaires français à l’égard de l’expression locale directe des citoyens, il suffit de lire les projets d’amendements déposés.

L’obligation pour la validité du référendum de rassembler au minimum à 25 % des électeurs inscrits ? Inutile selon certains députés : « de nombreux électeurs ne participent pas à ce type de scrutin », de fait, « les modalités d’organisation administrative peuvent tout à fait être mises en œuvre, en leur nom, par leurs représentants élus ».

L’obligation d’organiser un référendum ? Inutile également : « Les élus des territoires concernés peuvent légitimement décider d’une modalité d’organisation territoriale, en application des principes de démocratie représentative».

Lors de son examen en première lecture au Sénat, seul le groupe communiste, sous la voix de Christian Favier, s’est ému et opposé à la suppression des référendums locaux :

« Il est, à nos yeux, tout à fait scandaleux que, au nom de la démocratie, on supprime la possibilité pour les électeurs d’exercer leur droit de vote. Il s’agit pour nous d’un véritable recul de la démocratie locale ! » (4 juillet 2014)

Supprimer les référendums gênants : une mauvaise habitude des élus

Grâce au grand empressement des représentants du Peuple – cumulant très souvent des mandats de conseiller général ou régional – de supprimer l’obstacle référendaire à leur projet de réorganisation territoriale, les citoyens français viennent de perdre en toute discrétion le droit de valider par eux-mêmes les projets de modification territoriale.

C’était pourtant une avancée démocratique appelée par la réforme constitutionnelle de 2003 et répondant aux promesses quotidiennes des élus de plus de « démocratie participative ».

Le texte n’a pas encore été validé définitivement par l’Assemblée nationale mais, depuis, la fin de la première lecture dans les deux assemblées, ces dispositions ne font plus l’objet d’aucun débat.

La réforme alsacienne, objet du référendum raté du 7 avril 2013 (3), devrait donc rapidement voir le jour grâce à ces nouvelles dispositions. Le 22 septembre 2014, les élus des deux conseils généraux et ceux du conseil régional ont adopté trois motions appelant à la création de la collectivité unique d’Alsace.

Cette réforme devrait ainsi rappeler aux souvenirs des français l’épisode du référendum manqué de 2005 où les élus avaient finalement choisi de se passer du consentement direct du Peuple pour la mise en œuvre d’un nouveau Traité européen.

(1)La modification des limites régionales correspond à la procédure de transfert d'un département de sa région d'origine vers une région limitrophe (procédure dite du « droit d'option des départements »)

(2)Alors que les sénateurs ont voté une suppression des articles  relatifs à la modification des limites régionales et au regroupement des Régions à compter du 31 décembre 2016, les députés ont choisi de mettre fin à leur application du 1^er mars 2019.

(3)Le référendum n’avait pas donné à l’approbation du projet de collectivité unique car il avait rencontré un double échec : abstention invalidante dans le Bas-Rhin et 55% de non dans le Haut-Rhin.

Ce jugement de principe a été rendu à l’occasion d’un litige opposant le « Jobcenter » de Leipzig à deux ressortissants roumains : une mère et son enfant.

Selon les éléments indiqués dans l'arrêt, la mère n’est pas entrée en Allemagne pour y chercher un emploi et, bien qu’elle demande les prestations de l’assurance de base réservées aux demandeurs d’emploi, il ressort du dossier qu’elle ne recherche pas d’emploi. Elle n’a pas de qualification professionnelle et n’a jusqu’ici exercé d’activité professionnelle ni en Allemagne ni en Roumanie. Elle et son fils vivent au moins depuis novembre 2010 en Allemagne où ils habitent chez une sœur, laquelle pourvoit à leur alimentation. La mère, pour son fils, des prestations pour enfant d’un montant de 184 euros ainsi qu’une avance sur pension alimentaire d’un montant de 133 euros par mois. Ces prestations ne sont pas en cause dans la présente affaire.

Afin de répondre au litige, le Tribunal social de Leipzig a posé plusieurs questions à la CJUE.

Cette dernière a indiqué que, pour pouvoir accéder à certaines prestations sociales (telles que les prestations allemandes de l’assurance de base), les ressortissants d’autres États membres ne peuvent réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil que si leur séjour respecte les conditions de la directive « citoyen de l’Union ».

À cet égard, la Cour a rappelé que, selon la directive, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour.

Lorsque la durée du séjour est supérieure à trois mois mais inférieure à cinq ans (période qui est en cause dans la présente affaire), la directive conditionne le droit de séjour au fait notamment que les personnes économiquement inactives doivent disposer de ressources propres suffisantes. La directive cherche ainsi à empêcher que les citoyens de l’Union économiquement inactifs utilisent le système de protection sociale de l’État membre d’accueil pour financer leurs moyens d’existence. Un État membre doit donc avoir la possibilité de refuser l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union économiquement inactifs qui exercent leur liberté de circulation dans le seul but de bénéficier de l’aide sociale d’un autre État membre alors même qu’ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre à un droit de séjour ; à cet égard, chaque cas individuel doit être examiné sans prendre en compte les prestations sociales demandées.

Source : Comminiqué de presse de la CJUE

Affaire C-333/13 Elisabeta Dano, Florin Dano / Jobcenter Leipzig

Ainsi, la démarche « constitutionnelle » a été abandonnée et, alors que le projet de Constitution avait prévu d’institutionnaliser le drapeau européen comme symbole de l’Union Européenne, Lisbonne s’est volontairement passé de ce symbole polémique.

Seize États membres avaient manifesté leur désaccord avec l'abandon des symboles et signé une déclaration commune (n° 52), annexée au traité de Lisbonne, par laquelle ils indiquent que les symboles européens «continueront d'être, pour eux, les symboles de l'appartenance commune des citoyens à l'Union européenne et de leur lien avec celle-ci». La France ne figure pas parmi les signataires.

Dès lors, pourquoi aujourd’hui le drapeau européen continue d’être quasi-systématiquement affiché au fronton des bâtiments publics français ?

Aucune obligation juridique de pavoisement

Beaucoup pourraient penser qu’il s’agit d’une obligation posée par le droit européen. Or il n’en est rien. Nous venons de le voir : aucun traité européen ne reconnait le drapeau aux douze étoiles comme un symbole de l’Union européenne. Une telle obligation n’aurait, dès lors, aucun fondement.

En réalité, le pavoisement des édifices publics ne fait l’objet d’aucune réglementation, que ce soit au sujet du drapeau français ou de tout autre drapeau.

Seule une circulaire en date du 4 mai 1963  indique que, sur instruction du préfet, les communes sont invitées, lors des seules journées de commémoration, à arborer le seul drapeau national.

Vous aurez soin cependant de rappeler aux maires, chaque fois que vous serez saisi d'une délibération prise dans ce but, que le drapeau tricolore reste le seul emblème qu'il convient d'arborer sur les bâtiments publics pour la célébration des fêtes nationales.

La présence continue de drapeaux européens sur les façades publiques lors des cérémonies officielles avait d’ailleurs été mise en exergue par le député Nicolas Dupont-Aignan lors d’une question écrite posée en 2000. Le ministre n’avait pas répondu directement sur ce point.

La même circulaire de 1963 autorise la présence du drapeau européen en dehors des journées de commémoration. L’affichage doit toujours se faire en association avec les couleurs françaises et à condition que le drapeau européen soit placé à droite du drapeau français (source : ministère de la défense). Il ne s’agit donc là que d’une possibilité offerte au responsable du bâtiment public.

L’Assemblée nationale refuse

Cette possibilité avait été l’objet d’un vif débat en 2007 lorsque Bernard Accoyer avait proposé au bureau du Palais Bourbon d'installer un drapeau européen à côté du drapeau français (1). Le Président de l’Assemblée nationale voulait ainsi faire suite à la décision du secrétaire d’État aux Affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet. Celui-ci avait fait hisser le drapeau européen sur le toit du Quai d’Orsay. Or, lors du débat au Bureau de l’Assemblée nationale, deux députés PS et un député UMP se sont opposés à cette demande, comme nous le rapporte Jean Quatremer.

Les allocutions publiques

De la même manière, il n’existe aucune obligation de pavoisement du drapeau européen lors des allocutions publiques de personnalités politiques.

Dans un article du 20 décembre 2012, le site Quoi.info, s’interroge sur la présence systématique du drapeau européen lors des allocutions du Président français en visite à l’étranger. On y apprend qu’il s’agit là d’une coutume essentiellement française et peu suivie par les dirigeants des autres Etats européens.

Les obligations de publicité pour les projets financés par l’UE

A côté de la question du drapeau, il faut cependant noter que la seule obligation de « publicité européenne » est posée par les conditions d’accès aux subventions communautaires (FEDER et FSE).

Pour les projets de plus de 500 000 euros, la personne publique a l’obligation d’apposer un panneau aux couleurs de l’Union européenne durant toute la durée des travaux. Ce panneau doit ensuite être remplacé par une plaque permanente.

En cas de non-respect de cette obligation, la personne publique s’expose à une amende.

(1)    Le drapeau français avait été installé par Jean-Louis Debré fin 2006.

Or, la lecture du droit européen en matière de gouvernance économique semble indiquer le contraire : s’il est évident que la Commission européenne ne peut bloquer l’adoption du budget français, quel qu’il soit, celle-ci peut cependant bel et bien demander au gouvernement français la remise d’un projet de budget amendé.

En vérité, voilà plus de vingt ans que les gouvernements successifs se dérobent à leurs obligations budgétaires. Ainsi, de nombreuses dispositions de contrôle ont été mises en place suite à la crise de la zone euro. La France, qui les a pourtant promues comme étant des règles nécessaires à la cohésion européenne, ne semble cependant jamais assumer publiquement les contraintes communautaires qui pèsent désormais sur sa politique.

Des objectifs budgétaires rarement respectés

Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, prévoyait, pour les Etats européens souhaitant participer à l’aventure de la monnaie unique, le respect  de  cinq "critères de convergence". Parmi ces critères, toujours actifs[1], deux concernent d’une part, le déficit public (qui ne doit pas dépasser 3% du PIB), et d’autre part, la dette publique (qui ne doit pas dépasser environ 60% du PIB).

Depuis l’entrée en vigueur de ces critères, la France a enregistré un déficit public inférieur à 3 % du PIB uniquement entre 1998 et 2002 et entre 2005 et 2008. Quant à la dette publique, elle n’a plus été inférieure à 60 % du PIB depuis 2003.

Les gouvernements européens avaient pourtant adoptés, en 1997, deux règlements permettant de suivre de manière préventive et corrective les écarts budgétaires (le Pacte de stabilité et de croissance, PSC).

Il faut attendre le 27 avril 2009 pour que le Conseil de l’UE valide la proposition de la Commission et place la France sous procédure pour déficit excessif, sur la base du déficit constaté en 2008 (3,4 % du PIB). Les États de l’UE accordaient alors jusqu’en 2012 à la France pour ramener son déficit public sous la barre des 3% du PIB. Quelques mois plus tard, le 2 décembre 2009, une nouvelle recommandation du Conseil ECOFIN laissait jusqu’en 2013 pour réduire ledit déficit.

A la suite du Programme de stabilité remis en 2010, le Conseil avait estimé que la France agissait conformément à ses recommandations. De fait, la procédure pour déficit excessif avait été mise en sommeil. La France était ainsi libérée du volet « correctif » du PSC mais restée liée par son engagement de réduction du déficit à l’horizon 2013.

Au printemps 2013, la France, toujours mauvaise élève, obtenait de nouveau un délai supplémentaire (de deux ans) pour obtenir un déficit conforme au droit de l’Union.

A ce jour, le gouvernement français ne parvient toujours pas à satisfaire à ses engagements : dans le projet de loi de finances pour 2015, l’objectif est encore reporté en 2017.

« Il ne sera pas demandé d’efforts supplémentaires aux Français car si le Gouvernement assume le sérieux budgétaire pour redresser le pays, il se refuse à l’austérité. En conséquence, le déficit passera de -4,4 % cette année à -4,3 % en 2015 et retournera sous les 3 % en 2017. » (L’essentiel du projet de Loi de finances pour 2015)

D’ores-et-déjà, le Haut Conseil des finances publiques a critiqué le caractère optimiste de ces dernières prévisions.

Des mécanismes de contrôle inopérants

En 2010, partant du constat que les instruments existants n’ont pas permis de résoudre de manière satisfaisante l’endettement public et les déséquilibres macroéconomiques, la Commission européenne proposait des nouveaux règlements (dits « Six-Pack ») visant à resserrer la discipline budgétaire et à élargir la surveillance des politiques économiques des Etats.

Trois règlements ont notamment été adoptés afin de réformer spécifiquement le Pacte de stabilité et de croissance[2] :

- le volet correctif a été modifié afin de renforcer les sanctions en cas de déficits excessifs (l’amende est devenue la sanction de principe),

- le volet préventif a été modifié afin d’introduire un mécanisme d’incitation (sanction) en cas de non-respect de l’objectif budgétaire et d’approfondir la surveillance des budgets des États membres. A ce titre, le Six-Pack a remis à la mode une statistique peu commentée depuis sa création en 1997 : le déficit structurel, c’est-à-dire le contrôle de l’équilibre des budgets concernant les dépenses prévisibles. Désormais, pour obtenir l’aval de l’Union sur leurs prévisions « structurelles », les États doivent compenser toute réduction des recettes publiques par des réductions de dépenses et/ou par une augmentation d’autres recettes.

Il s’agit d’éviter l’accumulation de dépenses non financées, et ainsi, l’accumulation de dette publique.

C’est ce contrôle du sérieux budgétaire, si cher à l’Allemagne, qui a été mis au cœur des dispositions du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’UEM (TSCG, dit « Pacte budgétaire ») entré en vigueur le 1^er janvier 2013. En ratifiant ce Traité, la France s’est engagée à introduire dans son droit interne une règle de contrôle du solde « structurel » public. Depuis 2012, la loi de programmation, qui établit une prévision sur trois ans, constitue une sorte de « tunnel » dans lequel doivent évoluer les lois de finances votées chaque année. La règle d'or comprend également un "mécanisme de correction automatique" qui se déclenche lorsque les résultats budgétaires constatés s'éloignent du "tunnel" prévu (écart de plus de 0,5 point)[3].

Or, aujourd’hui, alors que l’adoption de cette règle d’or avait suscité un vif débat, les responsables politiques expliquent qu’en prévoyant le respect d’une trajectoire structurelle établie en fonction d’une croissance potentielle figée, la règle d’or budgétaire n’est tout simplement pas applicable.

Par ailleurs, les responsables nationaux et les commissaires ne sont toujours pas parvenus à s’entendre sur une définition précise des dépenses relevant du déficit structurel. En effet, tandis que les sociaux-démocrates réclament l’exclusion des dépenses d’investissement, la Commission émet de strictes conditions.

Rejets du budget : entre considérations juridiques et politiques

Devant tous ces ratés juridiques, le dernier texte entré en vigueur en matière de contrôle budgétaire pourrait bien, enfin, offrir à la Commission européenne l’opportunité de faire respecter les engagements pris par la France.

Entré en vigueur le 13 mai 2013, le « Two-Pack » vise à encadrer encore davantage le processus d’élaboration des budgets nationaux. L’une des mesures phares est l’obligation des États de communiquer à la Commission européenne leur projet de loi de finances (« plan budgétaire ») avant le 15 octobre de chaque année.

Cette dernière adopte un avis avant la fin novembre et, si elle estime que le plan présente un « manquement particulièrement grave », peut en demander la révision dans un délai de trois semaines maximum. Cette décision n’a pas à être validée par les gouvernements nationaux.

D’ores-et-déjà, le gouvernement français se sait en difficulté.

Depuis quelques semaines, d’intenses négociations se sont établies entre Bercy et Bruxelles. Objectif : tout faire en sorte pour que la Commission ne rejette pas le plan budgétaire français.

Pour cela, les institutions européennes espèrent que le gouvernement prendra en compte dès le départ les recommandations de la Commission. Elles craignent en effet que le rejet du budget entraine une vive polémique nationale, alors que l’Union européenne est déjà très impopulaire.

Selon Reuters, une correction du projet de budget et un engagement sur des réformes concernant le marché du travail, les retraites et le fonctionnement de l'administration pourrait octroyer au gouvernement deux années supplémentaires pour ramener son déficit public sous la barre des 3 % du PIB.

Sanctions financières : les dispositions injustes et contre-productives du droit européen

A côté de cette procédure de relecture du budget par la Commission, les anciennes dispositions du PSC continuent de s’appliquer. Dans le cadre du semestre européen, la Commission européenne contrôle régulièrement les engagements budgétaires nationaux au vu de ses propres prévisions de croissance.

A ce titre, elle pourrait vraisemblablement proposer aux ministres de l’UE de réactiver la procédure pour déficit excessif de la France, mise en sommeil en 2010. Dans ce cas, le gouvernement disposera de six mois pour engager une action suivie d’effets (ou trois mois si « la gravité de la situation le justifie »). Alors, si la France ne réduit pas [ou pas assez] son déficit, une mise en demeure pourra lui être adressée par le Conseil et, si le gouvernement ne réagit pas, la France pourra se voir adresser des sanctions.

Il faut noter que depuis 2011, toutes ces décisions sont prises selon la procédure dite de « majorité inversée » (adoption tacite) : la décision est adoptée par le Conseil, à moins que celui-ci, statuant à la majorité qualifiée, ne décide de la rejeter. Or, il n’est pas dit que les petits Etats, durement contraints de redresser leur politique budgétaire, se montrent encore patients envers la France qui, depuis 2012, ne fait que reporter son engagement.

Depuis plusieurs années, et sans même parler du contrôle instauré par la Troïka pour les Etats bénéficiant d’aides financières, il existe une réelle inégalité de traitement dans les procédures pour déficit excessif.

Fin 2011, cinq Etats (Belgique, Chypre, Hongrie, Malte et Pologne) ont été mis en demeure par la Commission de corriger leur projet de budget, sans quoi « la possibilité de demander des sanctions deviendrait inévitable ». Aucune réunion du Conseil n’est venue discuter des éléments transmis par la Commission. Seule la Hongrie est considérée comme ne répondant pas aux exigences des commissaires. Après une année exceptionnelle en 2011 (excédent budgétaire), l’UE estime que la Hongrie ne respectera pas ses engagements en 2012. La sanction n’a pas traînée : dès mars 2012, les Etats ordonnaient l’application de la sanction légalement prévue : une amende pouvant aller de 0.2% à 0,5% du PIB, soit environ 200 à 500 millions d’euros. La Hongrie a ainsi été privée de 495,2 millions d’euros d’engagements en faveur de la Hongrie prévus au titre du Fonds de cohésion de l’Union européenne. Au final, la Hongrie n’enregistrera qu’un déficit de 2,1 %. Les sanctions seront vite levées, mais la procédure pour déficit excessif ne sera clôturée, avec difficulté, qu’en juin 2013.

On touche ici du doigt les principales lacunes de la gouvernance économique européenne. D’une part, le silence des institutions devant la mauvaise gestion des grands Etats a ôté toute crédibilité au mécanisme de sanction. D’autre part, la pertinence du dispositif : en quoi priver un Etat de 0,5 % de son PIB pourrait l’aider à résoudre son problème budgétaire ?

Face à cette difficulté, toutes les procédures pour déficit excessif sont désormais lancées au titre du volet préventif du PSC et ouvrent ainsi la voie à une sanction plus douce : les dépôts, restitués aux Etats membres sanctionnés lorsqu’ils engagent une trajectoire budgétaire saine.

Conclusion

« Comment peut-on réellement penser que nous pourrions envoyer à Bruxelles un document différent de celui que nous avons déjà présenté au Parlement ? » aurait récemment déclaré un membre de l’exécutif français.

Ajouté au message d’amateurisme envoyé aux partenaires européens, le gouvernement français offre aux citoyens le spectacle pathétique d’un pouvoir schizophrène et hypocrite. Les pouvoirs du Parlement : encore fallait-il y songer avant l’adoption du Two-Pack …

Ainsi, alors que le gouvernement n’hésite pas à promouvoir les dispositifs de contrôle sur la scène bruxelloise et se montre peu compréhensif quant aux difficultés financières des petits Etats, la question est toute autre, une fois à Paris, quand il s’agit de ses propres prévisions budgétaires. Les dialogues avec la Commission sont intenses, les compromis quotidiens, mais les personnalités politiques françaises tiennent visiblement à donner l’illusion d’une politique budgétaire décidée en toute indépendance.

Avec les nouveaux pouvoirs octroyés à la Commission européenne, l’exercice est risqué. Face à des recommandations économiques toujours plus pressantes et précises et, devant un dispositif légal particulièrement complexe, le gouvernement français participe au rejet des institutions européennes et à la décrédibilisation du pouvoir.

Il serait peut-être temps d’assumer le droit européen et d’assurer la lisibilité de celui-ci : la monnaie commune ne peut continuer à exister sans gouvernance commune et souveraineté partagée.

On ne peut pas d’un côté, promettre aux français la maîtrise de notre souveraineté budgétaire et, de l’autre, présenter l’intégration européenne comme l’horizon indépassable de notre temps. Flatter d’un côté les nostalgies souverainistes et, de l’autre, refuser tout débat sur le maintien de la monnaie commune, sur son efficacité économique, et enfin, sur les sacrifices démocratiques qu’elle entraîne. Les français, de plus en plus conscients des contraintes posées par l’Union européenne, seront de plus en plus nombreux à s’interroger sur l’utilité d’un pouvoir qui n’ose plus dire ce qu’il fait et qui ne semble plus en capacité de défendre leurs intérêts.

[1] Protocole sur la procédure de déficit excessif, annexé au traité sur le fonctionnement de l’UE

[2] D’autre part, deux règlements ont été adoptés afin d’élargir la surveillance à l’ensemble des déséquilibres macroéconomiques, en instaurant (à l’instar du Pacte de stabilité) un volet préventif et un volet correctif.

[3] Le Haut Conseil des finances publiques a déclenché le mécanisme de correction automatique en juin 2014.

Mise en place par l’article 13 du Pacte budgétaire (TSCG) entré en vigueur le 1er janvier 2013, les parlementaires ont reçu pour mission la création d’une coopération renforcée entre les Parlements nationaux des différents États membres et le Parlement européen.

L’objectif est grand : intégrer les Parlements nationaux dans le processus de décision économique européen, eux qui ne semblent aujourd’hui qu’être de simples chambres d’enregistrement.

Malheureusement, trois conférences n’auront pas suffi à donner naissance au règlement intérieur, dont les principales dispositions avaient été arrêtées lors de la première conférence il y a un an à Vilnius. Pourtant, depuis la Conférence ratée de Bruxelles en janvier dernier, les Présidences successives de l’UE (Grecque puis Italienne) ont beaucoup travaillé à l’avancée de la Conférence.

Pourquoi un tel blocage ? Madame Danielle Auroi, Présidente de la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale, revient pour ContreLaCour sur la dernière conférence de Rome.

Pourquoi le Règlement intérieur n’a-t-il pas été adopté la semaine dernière à Rome ?

Le Parlement européen a mis son véto. Il bloque la Conférence interparlementaire sur la gouvernance de l’UE.

Face à l’impossibilité de mettre d’accord parlementaires nationaux et européens, la décision sera prise par la prochaine Conférence des Présidents (des Parlements de l’UE) en avril 2015.

Un texte de compromis n’avait-il pas été présenté par la Présidence italienne ?

En effet, les délégations française et allemande s’étaient mises d’accord sur un texte. Les autres délégations nationales approuvaient le texte.

La France demandait que le Règlement prévoie la possibilité expresse d’interpeller les responsables politiques européens, par exemple le Président de la BCE. Ce point a été accepté par les Allemands. Ces derniers demandaient que la semaine parlementaire (*) soit supprimée et que les conclusions de la Conférence ne soient pas contraignantes. Celles-ci seront publiées par la Présidence de l’UE.

Un compromis avait également été trouvé avec les eurodéputés qui demandaient qu’une délégation de dix eurodéputés puisse participer aux débats. En bloquant ainsi l’approbation du Règlement, les eurodéputés ont en revanche perdu la possibilité de coprésider la Conférence. Ils peuvent toujours le proposer, mais cela ne sera pas forcément accepté.

Pourquoi l'Allemagne exigeait-elle des conclusions qui soient non contraignantes ?

L’Allemagne n’attend aucune légitimité démocratique dans le cadre de la Conférence. Sa Constitution offre déjà aux parlementaires une pratique démocratique en matière de décisions européennes.

Pour autant, il ne faut pas oublier que la majeure partie des Etats européens ne disposent pas de cette pratique démocratique.

En France, la pratique commence à peine.

Justement, face aux difficultés de la Conférence, pourquoi ne pas réformer d’abord au sein des institutions françaises ?

Mettre en place un système à l’allemande suppose de changer de Constitution. Personnellement je suis favorable à une VIème République. Celle-ci permettrait d’instaurer un contrôle de l’exécutif par le Parlement.

Et sans parler d’une nouvelle Constitution, que proposez-vous pour améliorer les institutions ?

Nous avons mis en place les questions au gouvernement consacrées aux questions européennes. Désormais, nous allons également systématiser les auditions de ministres en amont des Conseils de l’UE, c’est une première.

Pour en savoir plus : Conférence interparlementaire de Rome : les Parlements nationaux se feront-ils entendre ?

A partir de 4:26:00, vous pouvez écouter les échanges de vue concernant l'adoption du règlement :

Ainsi, au sortir du septième cycle de négociations, qui s’est tenu à Chevy Chase, dans le Maryland, aux Etats-Unis, du 29 septembre au 3 octobre, la Commission européenne se veut rassurante.

ContreLaCour vous propose de faire le point sur les événements de cet été.

La revue de presse du printemps est disponible en cliquant ici.

Le manque de transparence

L'Italie, qui préside l'Union européenne (UE) pour six mois depuis le 1er juillet, a pris l'initiative d'une lettre, qu'elle a adressée aux 27 autres Etats européens, le 20 août dernier, leur demandant d'accepter que soit rendu public le mandat donné à la Commission européenne. Pourtant, encore aujourd'hui, certains Etats européens continuent de refuser la divulgation du texte, pourtant largement diffusé officieusement.

Tout juste entré en fonction, le nouveau secrétaire d’Etat chargé du Commerce extérieur, Matthias Fekl, a lui aussi exigé la publication du mandat de négociation. Il réitère ainsi une action déjà menée par ses prédécesseures, Fleur Pellerin et Nicole Bricq, sans succès. Le 17 septembre, lors de son passage devant la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, il a annoncé qu’une «de [ses] toutes premières décisions a été d’écrire à la Commission européenne, au nom de la France, de faire toute la transparence sur les mandats de négociations». Un courrier qui ne servira pas à grand-chose, la décision de publication ne relevant pas de la Commission, comme cette dernière l’a déjà précisé en 2012 suite aux demandes de Nicole Bricq. Durant cette même audition, Fekl s’est engagé à faire des points réguliers sur les avancées des discussions devant cette commission des Affaires économiques.

Un peu plus tôt, dans deux courriers transmis le 29 juillet 2014 au Conseil de l’Union européenne et à la Commission, la Médiatrice européenne, Emily O'Reilly, a demandé aux institutions d’accroître la transparence relative aux négociations en cours entre l’UE et les USA en publiant davantage de documents. A cet égard, je vous conseille la lecture de l’article, très complet, du site europaforum.public.lu. Concernant le mandat de négociation, la Médiatrice estime « qu’il n'est pas immédiatement évident de voir de quelle manière sa divulgation porterait atteinte à la protection de l'un des intérêts publics ou privés ». Concernant les documents directement liés aux discussions entre les négociateurs, elle suggère la mise en place d’un registre public des documents relatifs au TTIP et demande des explications à la Commission quant aux accusions d’inégalité de transparence selon l’auteur des demandes.

L’initiative de la Médiatrice prend ainsi le relais d’un arrêt de la Cour de Justice de l'UE du 3 juillet 2014. Cet arrêt fait suite à un recours déposé par une eurodéputée néerlandaise libérale (ALDE) suite au refus de la Commission européenne de lui transmettre l’intégralité des documents relatifs aux négociations entre l’UE et les USA sur l’accord dit TFTP-SWIFT. Les dispositions de cet arrêt peuvent largement être transposées à l’ensemble des accords commerciaux actuellement négociés par la Commission, notamment l’accord général négocié avec les Etats-Unis : le TTIP.

La CJUE est venue rappeler à la Commission ses obligations en matière de transparence : les négociateurs doivent permettre un large accès du grand public à tous les documents du TTIP, et ne censurer que les paragraphes qui pourraient affecter les importantes stratégies de négociation et qui ne sont pas déjà connues par l’autre partie aux négociations.

Dans une réponse en date du 30 septembre 2014, le Conseil indique ne pas donner suite aux demandes de la Médiatrice européenne. Il estime en effet que : - aucune plainte relative à une mauvaise administration en matière de transparence des négociations transatlantiques n'a été enregistrée, - il n'existe aucune obligation dans le règlement 1049/2001 exigeant la publication des documents non législatifs.

Une initiative citoyenne européenne rejetée

Ce début d’année a été marquée par le rejet par la Commission européenne de l’initiative citoyenne déposée 250 organisations réclamant plus de démocratie concernant la négociation du traité transatlantique. Motif du refus: la « proposition d’initiative citoyenne est manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités ».

Dans un article publié le 22 septembre dans La Tribune, Hervé Guyader rappelle que si la décision de rejet « est parfaitement justifiée et, finalement très opportune », la méthode politique reste désastreuse.

L'avancée des négociations

Comme indiqué plus avant, les négociateurs viennent tout juste de clôturer le septième cycle de discussions. Dans sa conférence de presse, le négociateur en chef européen nous apprend que "les négociations sont en train de passer doucement dans la phase textuelle". Désormais, "les discussions sont basées sur des propositions de textes spécifiques".

Au cours de ce cycle de négociations, l'accent a été mis sur le pilier réglementaire du futur accord. Tous les éléments de régulation ont été discutés, tant en termes de disciplines horizontales (cohérence réglementaire, Obstacle technique au commerce, Sanitaire et phytosanitaire). Les discussions ont également porté sur des secteurs spécifiques identifiés lors des cycles précédents tels que les produits pharmaceutiques, l'automobile, les produits chimiques, l'ingénierie, les matières premières, les douanes et la facilitation du commerce, les droits de propriété intellectuelle et enfin, les petites et moyennes entreprises.

Concernant les produits chimiques, la Commission européenne a récemment publié une note en réponse à des attaques formulées par des associations environnementales. Selon Karel de Gucht (commissaire en charge du commerce), les réglementations européennes et américaines sont si différentes qu'il n'est pas encore possible d'envisager une harmonisation et une reconnaissance mutuelle complètes. Le travail actuel ne porte que sur l'identification des règles d'évaluation et des étiquetages.

Pour finir, les négociations ont porté sur les services : "Les offres de services sont très complexes et techniques. Nos négociateurs ont consacré l'essentiel de la semaine à expliquer à l'autre partie, dans les moindres détails, tous les éléments de ces offres."

Ignacio Garcia Bercero a précisé que l'approche européenne exclut tout engagement sur les services publics: "les gouvernements restent libres de décider à tout moment que certains services doivent être fournis par le secteur public". A noter que cette "liberté", si elle existe aujourd'hui dans le cadre des Traités européens, est souvent limitée par l'obligation qu'ont les services fournis par l'Etat de se mesurer à la concurrence d'autres entreprises privées. A cet égard, ce n'est pas le Traité transatlantique qui doit être surveillé, mais bien l'Accord sur le commerce des services (TISA), autre Traité en cours de négociation.

Fin juillet, le site Euractiv.fr nous informait que la Commission européenne entendait ajouter un chapitre sur l'économie numérique, « mais en laissant de côté les sujets trop sensibles, tels que la protection des données ». La fédération des entreprises européennes du secteur du numérique, DigitalEurope a demandé qu'un tel chapitre soit ouvert et a rencontré dans cette perspective les principaux négociateurs, le 16 juillet dernier.

Enfin, le 16 juillet, la Commission européenne a publié une note relative aux questions culturelles. Celle-ci rappelle toutes les dispositions qui ne sont pas inclues dans les négociations.

Le point controversé des tribunaux d'arbitrage

L'une des questions les plus controversées est celle des tribunaux d'arbitrage. Le 27 mars 2014, la Commission a lancé une consultation publique pour savoir si ce thème devait faire partie des négociations. La consultation s’est clôturée le 13 juillet et a suscité "près de 150 000 réponses", dont l'analyse ne devrait pas être terminée avant novembre, a indiqué M. Garcia Bercero.

Pour l’heure, une note de la Commission indique les principales statistiques liées aux réponses déposées. La plupart des contributions proviennent du Royaume-Uni (34,81%), d’Autriche (22,59%), d’Allemagne (21,76%), de France (6,55%) et de Belgique (6,29%). Seules 569 réponses proviennent d’organisations. Seul un petit nombre de réponses (738 répondants, représentant 0,5% du total) ont indiqué avoir déjà fait un investissement aux Etats-Unis.

Le compte-rendu du fond des contributions postées devrait être mis en ligne bientôt par la Commission européenne. Les nouveaux commissaires auront donc la charge de débattre de cette épineuse question avec les gouvernements nationaux et les eurodéputés, de plus en plus rétifs.

D’ores-et-déjà, face à une opinion publique très alertée, le gouvernement allemand a fait connaitre sa volonté de retirer le chapitre ISDS du Traité UE-Canada, conclu très récemment. Pareillement, le groupe Socialistes et Démocrates (S&D) du Parlement européen, dont un de ses membres – Bernd Lange – est Président de la Commission du commerce international, a indiqué être vivement opposé au mécanisme de règlement des différends investisseur-État.

Doit-on prendre au sérieux ces déclarations gouvernementales et parlementaires ? Cela s’avère difficile. En effet, les institutions européennes ont récemment adopté un règlement relatif aux responsabilités financières Etat-UE en cas de différends Etat-investisseur. Un règlement qui devrait être particulièrement utile. Pour cause, les Etats ont donné mandat à la Commission de mettre en place des tribunaux d’arbitrage dans de nombreux accords actuellement négociés (Chine, Myanmar, Canada, Inde, Japon, Maroc, Singapour, Thaïlande, Vietnam et Etats-Unis).

Cette discordance entre la parole et le geste se retrouve également au sein de la nouvelle composition de la Commission européenne. Alors que le nouveau Président de la Commission Jean-Claude Juncker se dit opposé au maintien des dispositions ISDS dans l'accord transatlantique, la Commissaire en charge du commerce s’avère bien plus mesurée. Lors de son audition devant les eurodéputés, le site Romandie rapporte : « Cecilia Malmström est restée ambiguë sur l'inclusion de tribunaux d'arbitrage dans l'accord de libre-échange en cours de négociation avec les Etats-Unis. Je n'exclus pas que ça soit exclu de l'accord de libre-échange avec les Etats-Unis, a-t-elle déclaré, mais discutons-en, a-t-elle ajouté, jugeant toute décision prématurée. » Une déclaration qui se révèle contradictoire aux documents préparatoires fournis aux eurodéputés.

Pourtant, malgré l’opposition de toutes les institutions européennes, l’inquiétude des citoyens et une consultation en cours d’analyse, le compte-rendu du sixième cycle de négociations mentionne que les Etats-Unis et l’UE ont déjà échangé leur proposition de texte : « Pour les dispositions de règlement des différends, des discussions fondées sur des textes ont commencé étant donné que les deux parties ont déposé des dispositions textuelles. Comme dans d'autres domaines où les deux parties ont déposé des propositions, les deux parties ont produit un texte de support consolidé et tentent de parvenir à des propositions de compromis. »

Le rôle des Parlements

Une récente réponse ministérielle a confirmé le caractère vraisemblablement mixte du futur Traité et, de fait, la consultation obligatoire des Parlements nationaux pour les dispositions de compétences nationales :

Le partenariat commercial transatlantique contiendra majoritairement des dispositions relevant de la compétence exclusive de l’Union européenne (dispositions de nature commerciale, notamment), mais également des dispositions qui relèvent de la compétence des États membres, qui auront été négociées en leur nom. L’accord final sera bien un accord mixte, comme le sont la quasi-totalité des accords de libre-échange conclus par l’Union européenne. Dès lors, conformément aux traités européens et à la Constitution, à l’issue de la négociation, le texte final devra être ratifié par les parlements nationaux des États membres et obtenir l’approbation du Parlement européen.

Dans un article du 11 septembre 2014, le site Contexte met en avant la frilosité des parlementaires français pour ces négociations, tandis que les entreprises les appelaient à soutenir le projet d’Accord.

Du côté du Parlement européen, le nouveau Président de la Commission du commerce international – Bernd Lange – a récemment mis en garde la Commission européenne sur son devoir de bien prendre en compte l’avis du Parlement européen : « Au final, c'est le Parlement qui décide des accords. Je recommande donc à la Commission européenne d'en tenir compte. » A noter que c’est un parlementaire français, Gilles Pargneaux, qui a été nommé rapporteur du groupe Socialistes et Démocrates (S&D) pour le suivi des négociations transatlantiques.

Actualité : Le texte est passé en seconde lecture au Sénat le 30 octobre 2014. La petite loi prévoit toujours la suppression de l'obligation de référendum local.

Dès le mois de juillet 2013, trois mois après l’échec cuisant de la consultation référendaire en Alsace du 7 avril (abstention invalidante dans le Bas-Rhin et 55% de non dans le Haut-Rhin), un amendement avait discrètement été déposé à l’Assemblée Nationale, dans le cadre du projet de loi sur la création des métropoles, visant à supprimer la condition de référendum pour les fusions de collectivités départementales et/ou régionales. La majorité des députés alsaciens l’avait scandaleusement soutenu et aujourd'hui d'autres sortent du bois sans complexe. Mais le texte avait finalement été retiré au mois de décembre 2013, avec toutefois la promesse à peine voilée de retenter l’opération en 2014. Quand le peuple vote mal, on peut le faire revoter. On peut aussi supprimer le vote... Pire, les mêmes élus qui ont porté le projet en 2013 appellent aujourd'hui la forfaiture de leurs voeux, sans être repassés devant le suffrage. Mais pour qui vous prenez-vous ?

Le projet de loi relatif à la délimitation des Régions

A l'origine cette fois-ci, il y a le « projet de loi n°635 », « relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral », déposé devant le Sénat par le ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve, le 18 juin 2014.

Le jour-même, contre l’avis de la « Conférence des présidents du Sénat », le gouvernement engageait la « procédure accélérée » qui permet de réduire le calendrier et de se contenter d’une seule lecture dans chacune des chambres (Assemblée Nationale et Sénat), avant le passage devant la Commission Paritaire Mixte, suivi de l’adoption de la Loi. Le gouvernement a toutefois annoncé qu’il souhaitait «laisser le temps à la discussion» et s’est «engagé» à ce qu’il y ait «deux lectures par chambre». La promesse sera-t-elle tenue ?

Le 4 juillet, le projet de loi est adopté par le Sénat . Derrière une prose sybilline, son article 3 a bel et bien pour finalité la « suppression de la condition de consultation obligatoire des électeurs en cas de modification des limites des régions et des départements, ainsi qu'en cas de fusion (fusion de régions, fusion de départements, fusion entre une région et les départements qui la composent) », selon un résumé sur le site du Sénat.

Le texte est transmis le 5 juillet à l’Assemblée Nationale où il sera discuté, modifié puis adopté le 23 juillet, à 261 voix contre 205. Après amendement, « à l’initiative du rapporteur » M. Carlos Da Silva (PS), l’article 3 prévoit toujours la « suppression de la condition de consultation obligatoire des électeurs en cas de fusion entre une région et les départements qui la composent pour constituer une collectivité territoriale unique ». Il modifie toutefois « la procédure de transfert d'un département de sa région d'origine vers une région limitrophe » (procédure dite du ‘droit d'option des départements’) : suppression de la condition d'approbation préalable des électeurs ; nécessité d'une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés du conseil départemental du département concerné ainsi que des deux conseils régionaux des régions concernés ; procédure valable uniquement de 2016 à 2019.

Voici donc ce qui redonne des ailes aux partisans du Conseil Unique d’Alsace, malgré la méfiance, voire la défiance, et même l’opposition d’une majorité de citoyens, telles qu'elles se sont exprimées le 7 avril 2013.

A noter aussi que c’est dans la première version de ce projet de loi que l’Alsace se voyait fusionnée avec la Lorraine sa voisine. Et c’est dans la version adoptée par l’Assemblée Nationale le 23 juillet que la Champagne-Ardenne s’ajoutait aux deux autres régions.

"Rien n'est encore définitivement adopté"

Mais rien n'est encore définitivement adopté, le processus législatif n’est pas terminé : si le gouvernement respecte sa parole (encore un symptôme de cette profonde crise de confiance qui traverse le pays), il devrait y avoir encore une navette entre les deux assemblées. En l’état actuel, la loi oblige donc toujours à la consultation référendaire et les grandes régions ne sont pas encore créées (elles ne le seront au mieux qu’au 1^er janvier 2016, selon les termes du projet de loi).

Il est dès lors cocasse de lire la prose de M. Rottner, maire de Mulhouse, qui affirme que la condition de referendum n’existe plus, tout en manifestant contre la fusion des trois régions.

Il est cocasse aussi de voir que les mêmes qui défendaient la Collectivité Territoriale d'Alsace comme une nécessité pour être plus grands et plus forts "face à Paris" ne le veulent plus maintenant, au prétexte que ce serait trop grand. Mauvaise foi ? Intérêt personnel déguisé ? Ou sous-entendus identitaires douteux ?

Il est en outre choquant de voir les mêmes élus départementaux, régionaux ou nationaux, qui n'ont pas su "vendre" leur projet aux électeurs (les arguments sensés pour dire non étaient nombreux), tenter de repasser les plats, sans aucun complexe, laissant apparaître leur mépris du suffrage, et la banalisation de ces élections qu'ils finissent par voir comme une rente personnelle. L'histoire rappelle qu'une telle suffisance finit toujours par se payer.

Mathieu Lavarenne http://referendum.alsace.over-blog.com

Voici ci-dessous en rouge les dispositions que les parlementaires souhaitent supprimer :

Code général des collectivités territoriales

Article L3114-1 Limites territoriales (départementales)

I. ― Plusieurs départements formant, dans la même région, un territoire d'un seul tenant peuvent, par délibérations concordantes de leurs conseils généraux, demander à être regroupés en un seul département. [...] II. ― Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de regroupement recueille, dans chacun des départements concernés, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

Note : Plus ambitieux que les sénateurs, les députés souhaitent supprimer, à partir du 1er janvier 2016, la possibilité d'une fusion de départements.

Article L4124-1 Fusion d'une région et des départements qui la composent ("Collectivité unique")

I. ― Une région et les départements qui la composent peuvent, par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes, demander à fusionner en une unique collectivité territoriale exerçant leurs compétences respectives. [...] II. ― Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de fusion recueille, dans chacun des départements concernés, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

Article L4122-1-1 Limites territoriales (régionales)

I. ― Un département et deux régions contiguës peuvent demander, par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes, une modification des limites régionales visant à inclure le département dans le territoire d'une région qui lui est limitrophe. [...] II. ― Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de modification des limites régionales recueille, dans le département et dans chacune des deux régions concernées, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

Note : Les députés souhaitent supprimer la possibilité de modifier l'étendue du territoire régional à compter du 1er janvier 2019.

Article L4123-1 Regroupement de régions

I. ― Plusieurs régions formant un territoire d'un seul tenant et sans enclave peuvent, par délibérations concordantes de leurs conseils régionaux, demander à être regroupées en une seule région. [...] II. ― Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de regroupement recueille, dans chacune des régions concernées, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

Note : Les députés souhaitent supprimer la possibilité de regrouper les Régions à compter du 1er janvier 2019.

L’article 13 du Traité (TSCG) prévoit en effet la création d’une coopération renforcée entre les Parlements nationaux des différents États membres et le Parlement européen. Cette disposition, dont l’existence a été vivement appuyée par Pierre Lequiller, alors Président de la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale, n'a fait en réalité que réitérer une possibilité déjà prévue dans les Traités européens mais jamais approfondie.

Depuis l'entrée en vigueur du TSCG le 1er janvier 2013, deux conférences ont eu lieu : l'une à Vilnius en octobre 2013, l'autre à Bruxelles en janvier 2014. La troisième conférence du genre aura lieu la semaine prochaine : les 29 et 30 septembre 2014 à Rome.

C'est sur elle que repose beaucoup d'espoirs d'approfondissement démocratique de la gouvernance de l'UE. L'objectif est grand : intégrer les Parlements nationaux dans le processus de décision économique européen, eux qui ne semblent aujourd'hui qu'être de simples chambres d'enregistrement. Malheureusement, non soutenus par les exécutifs nationaux et contrés par les eurodéputés, les parlementaires nationaux peinent à faire de cette nouvelle instance un véritable lieu de pouvoir.

Les ambitions déçues de Vilnius

Alors que deux textes (une conclusion et un règlement) devaient être adoptés dans le cadre de la conférence de Vilnius et marquaient un vrai souci d’associer les Parlements nationaux au débat, seule une contribution a pu voir le jour. En cause: un Parlement européen visiblement très inquiet de voir les Parlements nationaux s’immiscer dans les débats européens.

L'approbation du règlement avait alors été remis à la prochaine conférence. Un amendement, déposé par Monsieur Caresche avait cependant été adopté. Il laissait entrevoir une victoire possible de la vision ambitieuse défendue par le Parlement français. La contribution excluait en effet d’en faire un  "simple forum" et place la Conférence, de par la participation des parlementaires nationaux, comme un moyen de légitimer les décisions prises dans le cadre du semestre européen.

Malheureusement, la conférence de Bruxelles de janvier 2014, organisée par le Parlement européen a démontré la volonté de ce dernier "de limiter autant que possible la portée de cette conférence et d’affirmer ses prérogatives". Dans leur compte-rendu, les députés français Danielle Auroi, Christophe Caresche et Pierre Lequiller expliquent ceci : "l’organisation de la conférence à Bruxelles a ainsi mis en évidence la volonté [du Parlement européen] de dissoudre la conférence au sein de la semaine parlementaire européenne qu’il a lancée il y a deux ans. [...] En outre, la question de l’établissement d’un règlement intérieur, destiné à préciser les objectifs et le mode de fonctionnement de la conférence, n’était pas inscrite à l’ordre du jour" .

Dans leur compte-rendu, les sénateurs Philippe Marini, Jean Arthuis et Richard Yung se montraient également très insatisfaits : "S'agit-il d'un simple forum de discussion entre parlementaires ou veut-on en faire une véritable association des parlements nationaux à la gouvernance économique et financière de l'Union européenne ? Cette ambiguïté a conduit notre collègue à souvent se demander ce qu'il faisait là ! La succession de discours, marquée par l'absence de spontanéité et par une très faible interactivité, l'a conduit à émettre des doutes sur la pertinence de telles rencontres."

Face à cette déception, la Présidence grecque de l'Union européenne a décidé d'organiser une consultation destinée à rassembler l’ensemble des amendements proposés par les parlements sur le projet de règlement intérieur issu de la session de Vilnius. L'objectif est de permettre une adoption du règlement lors de la conférence de Rome.

Les délégations françaises et allemandes prennent la main

Pour faciliter l'adoption du règlement, en tentant de "déminer" les questions qui opposent les délégations française et allemande, les parlementaires des deux pays ont décidé d'organiser conjointement une réunion bilatérale le 12 mai dernier à l'Assemblée nationale.

La discussion, fort intéressante, nous permet de prendre conscience du fossé qui sépare parfois les deux Parlements. Il ressort des débats que les députés allemands refusaient totalement que les parlementaires réunis en conférence puissent être à l'initiative de conclusions, contraignantes ou non. Au contraire, les députés et sénateurs français semblaient se réjouir qu'une nouvelle tribune soit offerte aux parlementaires nationaux. Pourquoi ? Parce que ces derniers ne disposent à ce jour d'aucun moyen institutionnel de participer véritablement à la prise de décision européenne. Au contraire, le Bundestag peut, depuis la réforme constitutionnelle relative au Traité de Maastricht, influencer la position de l'Allemagne au sein du Conseil. Autrement dit, les parlementaires allemands participent depuis plus de 20 ans, au débat européen tandis que leurs homologues français subissent les décisions de l'exécutif.

"En 1992, dans le traité de Maastricht, il fut décidé que, dans de nombreux domaines, la règle retenue pour les votes serait l’unanimité. À l’époque, la Cour constitutionnelle fédérale avait rendu un arrêt indiquant que, dans la mesure où le Parlement allemand ne pourrait plus faire usage de son droit de veto, il devrait pouvoir exercer son influence préalablement à toute décision. Des droits de participation aux prises de décision européennes ont ainsi été développés durant les vingt dernières années et, récemment, un texte relatif à la coopération entre le Gouvernement fédéral et le Bundestag a été adopté. Le principe retenu est que le Bundestag doit pouvoir prendre position sur les affaires au fond. Ce droit de participation est exercé par l’intermédiaire du Gouvernement allemand au Conseil européen, et il porte sur tous les sujets qui font l’objet de décisions dans les instances européennes, hormis la politique de sécurité et de défense commune : le pacte de stabilité et de croissance, les questions relatives au semestre européen, etc. Point d’importance, si l’article 23 de la Loi fondamentale fait référence au Bundestag en tant qu’entité, la Cour a précisé que tout député devait avoir la possibilité de demander au Gouvernement allemand de prendre en compte tel ou tel point lors des négociations européennes. Dans ces conditions, il me semble difficile d’envisager de donner à la conférence interparlementaire la possibilité d’exercer une influence sur des négociations concernant une politique sectorielle, puisque le Bundestag dans son ensemble, et chaque député individuellement, disposent déjà de ce droit."

Manuel Sarrazin, député allemand

Face à ces décalages constitutionnelles, les parlementaires allemands et français se sont entendus sur les règles suivantes : - les conférences devront être indépendante de toutes institutions, notamment du Parlement européenne, et devront établir une stricte égalité entre toutes les délégations participantes, qu'elles soient européennes ou nationales, - le calendrier devra assurer la plus grande visibilité possible à la conférence, - les projets d'ordre du jour devront être transmis au plus tôt aux Parlements nationaux afin que ces derniers puissent transmettre leurs propositions, - au lieu de dégager, via le vote ou le consensus, des conclusions communes à l'ensemble des participants, la Présidence organisatrice devra publier ce qui, de son point de vue, s’est dégagé de la conférence et synthétiser ainsi l'ensemble des opinions, - les conclusions ne seront en aucun cas contraignantes pour les institutions européennes ou nationales.

La conférence de Rome

Après plus de dix heures de débat sur des questions institutionnelles, financières et fiscales, l'ordre du jour de la conférence de Rome prévoit une heure consacrée à l'approbation du règlement de la conférence.

Les résultats de la consultation grecque ou le projet de règlement ne sont actuellement pas disponibles pour le public. Il faudra donc attendre la fin de la conférence et le compte rendu de nos parlementaires pour connaitre le fond du débat et le texte, s'il réussit à être adopté.

Au vu des éléments de compromis trouvés avec les parlementaires allemands, il apparait que cette conférence permettra seulement de rappeler aux souvenirs des institutions européennes que leurs décisions concernent en premier lieu les Parlements nationaux. En créant un espace de débat partagé entre tous les parlementaires de l'UE, il faut espérer que leurs avis soient davantage pris en compte lors de l'élaboration de nouvelles règlementations. Cependant, cela risque probablement de se heurter aux ambitions du Parlement européen, toujours plus soucieux d'étendre ses prérogatives.

En tout cas, ce n'est vraisemblablement pas dans cette voie que le Parlement français trouvera un moyen sérieux de se faire entendre par l'exécutif. Malheureusement, si les décideurs français ne se privent pas de voir dans le voisin outre-Rhin un modèle économique, les prérogatives que ce dernier offre à ses parlementaires ne semblent toujours pas inspirer les deux principaux partis français.

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Depuis un peu plus de trois ans, des changements majeurs sont intervenus dans ce que l’on a l’habitude d’appeler la gouvernance économique européenne. Un intitulé qui a la caractéristique de ne pas mettre en avant les acteurs à l’œuvre de cette gouvernance et qui reconnaît que la discipline budgétaire est toute en entière axée sur des considérations économiques. Posée par les critères de Maastricht, la gouvernance économique européenne vise les instruments de contrôle des politiques économiques (notamment budgétaires) des Etats et leur coordination européenne.

Elle pose pourtant de sérieuses interrogations (et réserves) démocratiques et juridiques. Des réserves qui doivent nous conduire à ne plus seulement nous interroger sur les opportunités économiques du maintien de la monnaie unique, mais également, et surtout à mon sens, sur ses opportunités juridiques et institutionnelles. La monnaie n'est qu'un outil. Elle doit être au service du bien commun et de la démocratie.

Des changements majeurs dans la gouvernance économique de la zone euro

a) Un renforcement de la discipline budgétaire - décembre 2011, le Six-Pack : ensemble de 5 règlements et une directive visant à renforcer le Pacte de stabilité (1997). Les sanctions à l'égard des Etats ne respectant pas les critères de stabilité ont été renforcés, ainsi que le volet préventif du Pacte. - 2012, le TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'Union économique et monétaire) dit "Pacte budgétaire" : il intègre dans le droit national des Etats signataires les principes de discipline budgétaire - mai 2013, le Two-Pack : deux règlements visant d'une part, à établir un cadre de surveillance pour les Etats disposant ou souhaitant disposer d'une aide financière et, d'autre part, à permettre le contrôle des projets de budgets par la Commission chaque automne - Deux nouvelles propositions de renforcement sont actuellement à l'étude : d'une part, la coordination ex-ante qui vise à coordonner au niveau européen toutes les grandes réformes (notamment les retraites) et d'autre part, les contrats de réforme qui offrent aux Etats des aides en contrepartie de réformes structurelles.

b) Des instruments de soutien financiers : Mécanisme européen de stabilité financière, Fonds européen de stabilité financière, Mécanisme européen de stabilité et le programme OMT de la Banque centrale européenne

c) Le contrôle du secteur bancaire (dite "Union bancaire") avec la mise en place d'un mécanisme de surveillance unique et un mécanisme de résolution unique

Plusieurs conclusions peuvent être tirées de ces récents changements : - la nécessité de remettre les Parlements nationaux dans la boucle, même de manière fictive. En effet, le Pacte budgétaire ne renforçait pas le droit européen en matière de surveillance budgétaire. - l'Europe à plusieurs vitesses : le Pacte budgétaire a également mis en avant le fait que l'Europe ne pouvait se construire à 27. Le Traité n'a été signé que par 25 Etats. - les Traités européens sont trop contraints : nécessité de passer par une voie parallèle, notamment par des accords intergouvernementaux (Pacte budgétaire, Mécanisme européen de stabilité), ou encore par l'action indépendante de la BCE (programme OMT) - la reconnaissance que la crise, qui sert pourtant de prétexte à de graves cures d'austérité, est avant tout une crise de la dette privée. L'Union bancaire vient ainsi achever la monnaie unique en supprimant, à terme, les risques de change.

Ces conclusions donnent ainsi raison aux critiques formulées depuis de nombreuses années par les souverainistes : - l'Europe se construit loin des peuples et de leurs représentants "naturels" (les Parlements nationaux) - les élargissements ont largement endommagé la capacité de l'Union européenne à se réformer - et, par conséquent, la difficulté, voire l'impossibilité de construire une autre Europe.

Une remise en cause démocratique

Le renforcement de la discipline budgétaire s'est fait loin des Parlements nationaux. Ils n'ont en effet pas participé à l'adoption des règlements constitutifs de cette gouvernance européenne (Pacte de stabilité et de croissance, Six-Pack et Two-Pack). Les premiers concernés sont ainsi réduits au rôle de spectateurs de l'Union européenne.

Cette situation est exacerbée en France par le fonctionnement institutionnel de la Vème République. L'exécutif détient en effet le monopole de l'action internationale. Elle est exacerbée également par le huis-clos des Conseils européens et par la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne qui a une interprétation extensive des compétences de l'Union.

En matière de gouvernance européenne, deux exemples démontrent la mise de coté des parlementaires nationaux : - la décision du Conseil constitutionnel français relative au Pacte budgétaire (aout 2012) : celle-ci dispose que, dans la mesure où le principe de coordination a été ratifié au travers du Traité de Maastricht en 1992, la discipline budgétaire peut à loisir être renforcée sans qu'il y ait atteinte au principe de souveraineté nationale. - lors de la ratification du Traité établissant le mécanisme européen de stabilité en 2012, le Parlement français n'a adopté aucune loi annexe au Traité permettant de contrôler les décisions du ministre au sein du Conseil des gouverneurs. Ceux-ci semblent considérer que les seules lois de finances, approuvant les seuls transferts de fonds suffisent au contrôle parlementaire. A ce jour, ce sont tout de même 16 milliards d'euros de capital "libéré" qui ont été versés par la France au MES.

Le déficit démocratique de la gouvernance économique se retrouve non seulement dans la procédure d'adoption mais également dans le fonctionnement quotidien. Le symbole le plus marquant est sans aucun doute le Conseil de l'eurogroup : il n'y a pas d'ordre du jour, aucun compte-rendu, les communiqués de presse sont exclusivement en anglais et il n'y a aucune transparence des débats et des positions de chaque ministre. Cette critique est aussi bien formulée par les anti-Union européenne que par les pro-européens.

Aujourd'hui, seul le Parlement européen est présenté comme la solution au problème de déficit démocratique. A la question "Faut-il remettre les Parlements nationaux dans la boucle?", les eurodéputés répondent non. L'article 12 du Pacte budgétaire, qui met en place les conférences interparlementaires sur la gouvernance européenne, a été vidé de sa substance par les institutions européennes. La conférence interparlementaire de Vilnius a été un échec, le Parlement européen ayant refusé d'approuver un accord avec les représentants nationaux. Cette question est en France défendue notamment par Monsieur Caresche et Monsieur Marini.

Je suis curieuse de connaitre les propositions du Royaume Uni qui, dans l'optique d'une révision des Traités, semble souhaiter un renforcement des Parlements nationaux et notamment de leur droit de véto.

Une remise en cause juridique

On peut indiquer cinq points pouvant faire l'objet de critiques légales

a) Le Pacte budgétaire

Sa légalité a été remise en cause par le professeur Fischer Lescano lors d'une étude commandée par le groupe GUE du Parlement européen. Sur la forme, il indique que le Traité transfert de nouvelles compétences aux institutions européennes alors qu'il a été approuvé par les seuls Etats. Par conséquent, les institutions ne devraient pas participer à la mise en œuvre de ce Traité car elles n'ont pas été impliquées dans la procédure d'adoption. Sur le fond, le Traité prévoit un élargissement de la procédure dite de la majorité inversée. Il prévoit également la possibilité de sanction de la CJUE si la règle d'or n'est pas jugée adaptée et ce, en méconnaissance du principe de subsidiarité.

b) Le Mécanisme européen de stabilité

Outre la décision "tirée par les cheveux" de la CJUE, il faut noter que le Traité est entré en vigueur avant que la modification de l'article 136 du TFUE, présentée pourtant comme nécessaire à la mise en place d'un tel mécanisme, ait été ratifiée par l'ensemble des Etats européens. En effet, le mécanisme est entré en application en septembre 2012 alors que la République Tchèque n'a ratifié la modification de l'article 136 du TFUE qu'en mars 2013.

c) Le programme OMT de la Banque Centrale européenne

La récente décision du Tribunal constitutionnel allemand, même s'il renvoie l'interprétation finale à la CJUE, dresse de sérieuses réserves sur la légalité du programme OMT au regard des Traités européens et de la Constitution allemande.

d) Le Two-Pack

Le règlement prévoyant la transmission des projets de budgets à la Commission européen peut être critiqué sur la forme. Les dispositions appelant à la mise en place d'un Conseil indépendant des finances publiques ne répondent pas au principe de subsidiarité. D'autre part, ces mêmes dispositions appellent des mesures de transposition et auraient donc du faire l'objet d'une directive européenne.

e) La Troïka

Dernièrement, le professeur Fischer Lescano a mis en doute la légalité des dispositions des programmes d'austérité, qu'il juge contraire à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

La gouvernance de la zone euro, en plus de reposer sur un déficit démocratique croissant, repose de plus en plus sur une incertitude juridique : une sorte de "bricolage" juridique pour pallier aux insuffisances des Traités européens. Nous sommes loin d'une Union européenne fondée sur le droit et la raison.

Conclusion

Il faut se questionner sur l’existence de l’euro, non pas uniquement en terme économique, mais également en terme politique.

L'Europe des Etats Nations ne parait pas être en mesure de faire fonctionner la monnaie unique. Son maintien nécessite donc une intégration accrue.

On voit clairement deux logiques s’opposer et on ne sait pas laquelle des deux craindre le plus : l’intégration « en douce » (prônée par la France afin d’éviter un nouveau 2005) et la méthode fédéraliste.  De nombreux parlementaires européens se sont déjà clairement prononcé en faveur de la suppression de l’unanimité dans la réforme des Traités (vers une Europe à plusieurs vitesses).

Journées parlementaires ELD/EFD – intervention de Magali Pernin, 19 février 2014 (La vidéo est ici)

La règle d'or budgétaire

Pour mieux comprendre le mécanisme de la règle d'or, il faut avoir trois textes en tête : 1°) ledit Pacte budgétaire, ratifié à ce jour par 25 États européens, et enjoignant ces derniers à intégrer dans leur droit national une règle de contrôle du solde "structurel" public, 2°) la loi organique du 17 décembre 2012 relative à "la programmation et à la gouvernance des finances publiques" qui intègre dans le droit français les dispositions du Pacte budgétaire, 3°) la loi de programmation des finances publiques : votée tous les trois ans, elle constitue en quelque sorte un « tunnel » dans lequel doivent évoluer les lois de finances votées chaque année. La dernière a été adoptée en décembre 2012 par la majorité socialiste. La France y a inscrit des objectifs budgétaires qui surpassent les niveaux d’exigences posées par le droit européen (Six-Pack et Pacte budgétaire) en s’engageant sur un objectif d’équilibre structurel de ses comptes publics d’ici 2016 (on parle d' "objectif à moyen terme").

Le solde structurel correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des évènements exceptionnels. Autrement dit,  il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut était égal à son potentiel.

En plus de prévoir des objectifs budgétaires précis, la règle d'or comprend également un "mécanisme de correction automatique". Celui-ci se déclenche si les résultats budgétaires constatés s'éloignent du "tunnel" prévu (écart de plus de 0,5 point).

Pour en savoir plus : Le Haut Conseil des finances publiques déclenche la règle d’or budgétaire

Une trajectoire non respectée

Alors que la loi de programmation prévoyait un solde structurel de -1,1 % pour 2014, la loi de finances rectificatives table de son coté sur un solde de -2,3 %. Le Haut Conseil des Finances Publiques estime de son coté que "le déficit structurel pour 2014 risque néanmoins d’être supérieur à la prévision" du gouvernement.

Ainsi, la nouvelle trajectoire ne permettra pas de respecter l'objectif d'équilibre structurel voté par le Parlement français en 2012.

C'est ce que relève Philippe Marini (UMP), Président de la Commission des finances du Sénat, lors du débat : "Quant à la cible de l’équilibre structurel, qui constitue depuis le traité européen de 2011 et notre loi organique de décembre 2012 l’objectif de moyen terme de notre politique de finances publiques, elle a été décalée à 2017, faute de pouvoir être atteinte dans les temps. Là encore, l’ambition de maîtrise de nos finances publiques est réduite."

Ainsi, la loi de programmation, toujours effective en droit, n'est plus respectée. Ce fait est clairement assumé par la majorité socialiste. Dans son rapport, la Commission des finances estime que "la loi de programmation est caduque et qu’un nouveau projet sera présenté devant le Parlement en septembre prochain".

Il en va de même au Sénat : "Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) contribue [...] à la correction de l’écart du solde structurel à la programmation. Pour autant, parce que ces textes ne corrigent pas l’intégralité de celui-ci – ce qui aurait impliqué un ajustement budgétaire d’une ampleur telle qu’il aurait eu une incidence négative forte sur l’activité économique – des décalages demeurent en 2014 entre, d’une part, le solde structurel et le solde effectif et, d’autre part, les orientations fixées par la loi de programmation. Il convient de noter que les mesures de correction ultérieures seront précisées à l’occasion du prochain débat d’orientation des finances publiques" Rapport de la Commission des finances du Sénat

De fait, on peut légitimement s’interroger sur la contrainte juridique exercée par ce texte pluriannuel qui pourtant, soutient toute la mécanique de la règle d'or budgétaire française.

Il faut rappeler que l'article 8 du Pacte budgétaire donne la possibilité à la Commission européenne ou à un Etat partie au Traité de saisir la CJUE lorsqu'un État n'a pas adopté une règle d'or effective en droit. Dans son avis rendu sur le Programme de stabilité, la Commission européenne ne tire cependant aucune conclusion du non-respect des prévisions initiales françaises.

Le solde structurel, un rideau de fumée ?

C'est la question que pose Philippe Marini dans un article paru dans Le Point - article dont je vous conseille la lecture.

En effet, au vu de son avis, il apparait que la Commission européenne ne porte son intérêt que sur le respect du solde public global, c'est à dire au solde structurel et conjoncturel, qui doit être ramené à -3% du PIB en 2015.

Pourtant, c'est toute l'architecture de la gouvernance économique européenne qui avait été repensée en 2011 afin de raisonner, comme l'Allemagne le souhaitait, en terme de déficit structurel des administrations publiques. Mais, comme l'atteste les débats parlementaires, les élus semblent de plus en plus sceptiques.

Il faut comprendre que le solde structurel est estimé sur la base de la croissance potentielle. Or, les données de la loi de programmation de 2012 reposaient sur une croissance potentielle qui n'est plus valable aujourd'hui. Plus clairement, la loi de programmation prévoyait qu'en 2014, avec une croissance potentielle de 1,5% du PIB, le solde structurel s'établirait à -1,1% du PIB (les dépenses seraient supérieures aux recettes au hauteur de 1,1% du PIB). Dans la loi de finances rectificative, le solde structurel pour 2014, toujours conformément à la croissance potentielle estimée en 2012, est revu à -2,3% du PIB.

Lors de la première lecture de la loi de finances rectificative à l'Assemblée nationale, les députés ont souhaité revoir le niveau de croissance potentielle et, au regard de celui-ci, ont réévalué le solde structurel à -1,9% du PIB, estimant que le déficit était surtout causé par des éléments conjoncturels. Rendant inapplicable le mécanisme de correction automatique, cet amendement a été rejeté par le Sénat, soutenu par le gouvernement : "L’article liminaire [...] doit être en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Or si celui-ci était modifié comme en a décidé l'Assemblée nationale, ce ne serait plus le cas, ce qui risquerait de poser un problème à la fois technique et juridique : le Conseil constitutionnel pourrait alors estimer que cet article n’est pas conforme à la loi organique précitée." (Christian Eckert)

Mais quel sens peut-on donner à la comparaison de deux données estimatives dont on sait qu'elles ne sont plus fondées ? Face à un tel écart de croissance potentielle, la répartition entre déficit conjoncturel et déficit structurel n'est-il pas forcément faussé ?

La règle d'or budgétaire française, en prévoyant le respect d'une trajectoire structurelle établie en fonction d'une croissance potentielle figée, n'est tout simplement pas applicable.

Les critiques à l'égard du fonctionnement actuel de la règle d'or semblent unanimes. Reste à savoir si le gouvernement et les parlementaires proposeront un nouveau mode de pilotage des finances publiques, plus effectif et plus lisible, durant le prochain débat d'orientations budgétaires.

Sources : - Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 : Dossier législatif - Avis du Haut Conseil relatif aux projets de lois de finances rectificative pour 2014 - Commission européenne : Avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2014

Les premières réactions ont aussitôt souligné la présence au sein du texte d'un chapitre relatif à la protection des investissements (ISDS) alors même que l'inclusion des tribunaux d'arbitrage semblait compromise. L'Allemagne et la France s'y disaient opposées, et une consultation publique, dans le cadre des négociations avec les États-Unis, mettait souvent en avant la frilosité du public à son endroit.

Pour un historique des négociations UE-Canada, je vous renvoie à mon article publié au printemps dernier.

ContreLaCour s'attache en ce moment à la traduction du projet de Traité dans son ensemble. Le chapitre relatif aux investissements, avec notamment la partie relative au mécanisme de règlement des différends Etat-investisseur, étant traduit, il me semblait important de le porter immédiatement à la connaissance du public francophone. Le reste du Traité (près de 250 pages) sera mis en ligne la semaine prochaine.

Vous trouverez ci-dessous une rapide synthèse des principales dispositions de ce chapitre.

Non-limitation et protection des investissements

Le chapitre sur les investissements rappelle les obligations des Parties en matière de non-limitation de l'accès à leur marché respectif. Seules les limitations découlant notamment de la concurrence "équitable", de la protection des ressources naturelles, et des exigences en matière de qualification des investisseurs, seront tolérées. Les dispositions ne sont pas non plus applicables aux achats effectués par une Partie pour les biens et services achetés à des fins gouvernementales.

Deux principes fondamentaux sont à retenir en matière de traitement des investissements : - la clause du traitement national : chacune des Parties doit accorder aux investisseurs de l'autre Partie un traitement "non moins favorable" que celui accordé à ses propres ressortissants. - la clause du traitement de la Nation la plus favorisée : chacune des Parties doit accorder aux investisseurs de l'autre Partie un traitement "non moins favorable" que celui accordé à un ressortissant d'un Etat tiers.

Il sera interdit d'obliger une entreprise à réserver des postes de haute direction à des personnes physique d'une nationalité donnée.

Concernant la protection des investissements, l'Accord interdit les mesures constituant des dénis de justice, des violations fondamentale de procédure, des discriminations, des traitements abusifs.

Les investisseurs lésés en raison de conflits armés, de guerre civile, d’état d’urgence ou de catastrophe naturelle sur son territoire devront être indemnisés à la même hauteur que le traitement accordé aux ressortissants nationaux.

Seules les expropriations décrétées à des fins publiques, dans le cadre d'une procédure régulière, d'une manière discriminatoire, et contre paiement d'une indemnité prompte, adéquate et effective, seront acceptées. (A cet égard, il faut noter que le droit public français, retient les mêmes conditions de légalité pour une expropriation. Il n'y a donc pas de nouveauté.)

Concernant les transferts d'argent, chaque Partie autorise que tous les transferts relatifs à un investissement soient accordés sans restriction ni retard et dans une monnaie librement convertible.

Mécanisme de règlement des différends investisseur-Etat

Une plainte à l'arbitrage peut être déposée par un investisseur indiquant avoir subi un traitement discriminatoire ou un manquement aux règles de protection des investissements. Le Traité prévoit une phase préalable de consultations ayant pour objectif de permettre une résolution du conflit à l'amiable. L'investisseur lésé dispose de trois ans à compter du dommage ou deux ans à compter de la fin des recours "publics" pour déposer une demande de consultations. Il dispose ensuite d'un délai de 18 mois pour déposer la plainte à l'arbitrage, sans quoi il est réputé y avoir renoncé. A tout moment, les Parties peuvent décider d'avoir recours à la médiation.

Les règles de l'arbitrage peuvent être définies ensemble par les Parties où, à défaut, seront celles de la Convention CIRDI. À moins que les parties aient accepté de nommer un arbitre unique, le Tribunal est composé de trois arbitres. Un arbitre est nommé par chacune des parties en conflit et la troisième, qui sera le président du tribunal arbitral, est nommé par accord des parties. A défaut d'accord, la ou les nominations se feront par le Secrétaire général du CIRDI.

Le Comité sur les services et l'investissement mettra à disposition une liste de personnes disposées et aptes à faire office d'arbitres. Ils doivent avoir des compétences ou de l'expérience en droit international public, en particulier en droit international des investissements. Le Traité rappelle les exigences en matière d'indépendance des arbitres. En cas non respect des exigences, chacune des Parties peut demander la récusation d'un arbitre.

En matière de transparence, il est prévu que le tribunal détermine, en consultation avec les parties, les arrangements logistiques appropriés pour faciliter l'accès du public à ces audiences, sauf en cas de nécessaire protection de renseignements confidentiels.

Les sentences rendues par un Tribunal arbitral sont exécutoires sauf en cas de contestation d'une des Parties dans les 120 jours suivant la décision. A cet égard, il est d'ores et déjà prévu que le Comité sur les services et l'investissement remette ses propositions visant à la création d'un mécanisme d'appel.

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Il s'agit d'un vieux dossier, lancé à la demande de 13 États membres en juin 2009, mais bloqué en mars 2012 suite à l'impossibilité d'arriver à un accord au niveau du Conseil. Beaucoup d’États membres avaient en effet exprimé leurs préoccupations quant à la sécurité juridique du nouveau texte, jugé trop contradictoire au droit de l'Union. Le 23 juillet, seules les délégations belge et luxembourgeoise ont décidé de s'abstenir.

Le texte devrait surement connaitre des modifications lors de son examen par les eurodéputés. Néanmoins, les dispositions validées par les ministres nous permettent d'ores et déjà de connaitre les nouvelles grandes lignes qui entoureront le droit des OGM dans l'Union. La question est : vont-elles révolutionner les contentieux qui annulent tous les arrêtés de suspension de culture pris par les gouvernements français ?

Le cadre juridique historique

La culture d'OGM est réglementée par la directive 2001/18/CE et le règlement n°1829/2003.

Les OGM destinés à la culture doivent faire l'objet d'une évaluation des risques individuelle avant que leur mise sur le marché de l'Union ne soit autorisée. L'objectif de cette procédure d'autorisation est de garantir un niveau élevé de protection de la vie et de la santé humaines, de la santé et du bien-être des animaux, de l'environnement et des intérêts des consommateurs, tout en assurant le bon fonctionnement du marché intérieur.

Outre l'autorisation de mise sur le marché, les variétés génétiquement modifiées doivent également, conformément à une dizaine de directives, satisfaire aux exigences du droit de l'Union sur la commercialisation des semences et des matériels de multiplication végétale. Deux de ces directives (lesdites 2002/53/CE et 2002/55/CE) permettent à un État membre d'interdire l'utilisation d'une variété sur tout ou partie de son territoire. Pour ce faire, il faut prouver que la culture de la variété autorisée : - peut nuire, sur le plan phytosanitaire, à la culture d'autres variétés ou espèces, - en raison de sa nature ou de sa classe de maturité, n'est apte à être cultivée dans aucune partie de son territoire, - ou, présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement en apportant des éléments qui n'ont pas été étudiés lors de la procédure d'autorisation européenne.

Un État-membre peut également avoir recours aux clauses de sauvegarde et aux mesures d'urgence prévues respectivement à l'article 23 de la directive 2001/18/CE et à l'article 34 du règlement n°1829/2003 :

Clause de sauvegarde

"Lorsqu'un État membre, en raison d'informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l'autorisation a été donnée et qui affectent l'évaluation des risques pour l'environnement ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, a des raisons précises de considérer qu'un OGM en tant que produit ou élément de produit ayant fait l'objet d'une notification en bonne et due forme et d'une autorisation écrite conformément à la présente directive présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement, il peut limiter ou interdire, à titre provisoire, l'utilisation et/ou la vente de cet OGM en tant que produit ou élément de produit sur son territoire."

Mesures d'urgence

"Lorsqu'un produit autorisé par le présent règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ou si, au regard d'un avis de l'Autorité délivré conformément aux articles 10 et 22, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d'urgence une autorisation, des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n°178/2002 ("Mesures d'urgence applicables aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux d'origine communautaire ou importés d'un pays tiers"

Les OGM autorisés

Aujourd’hui en Europe, trois plantes génétiquement modifiées sont autorisées à la culture : le maïs MON810, le maïs T25 et la pomme de terre Amflora. Deux d’entre eux, le maïs MON 810 et la pomme de terre Amflora, sont cultivés. Concernant le maïs MON 810, il n'a pas été cultivé en France depuis 2008, année du premier arrêté d'interdiction (voir saga judiciaire ci-dessous). Quant à la pomme de terre Amflora, elle n'a jamais été cultivée en France et, du fait de la réticence de l’opinion publique aux OGM en Europe, la société BASF qui commercialise cette pomme de terre a annoncé qu’elle allait cesser sa commercialisation sur le marché européen. Le maïs T25 n’a jamais été cultivé en Europe. .

En février dernier, la Commission européenne a obtenu l'aval du Conseil pour l'autorisation du maïs TC1507, qui peut donc être autorisé à tout moment.

Outre ces autorisations de culture, une trentaine d’OGM sont actuellement autorisés pour l'alimentation humaine et/ou animale (mais non autorisés pour la culture). Il s’agit de variétés de soja, maïs, colza et coton.

Le maïs MON 810 : une saga juridique française

La mise sur le marché du maïs 810 de Monsanto a été autorisée le 22 avril 1998 par la Commission européenne. Le 3 aout 1998, le ministre de l'Agriculture, Louis Le Pensec (gouvernement Jospin) signe un arrêté portant consentement écrit à la décision de la Commission.

Dix ans plus tard, en pleine demande de renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché dudit maïs (l'autorisation étant valable 10 ans), Michel Barnier, alors ministre de l'Agriculture dans le gouvernement Fillon prend plusieurs arrêtés suspendant la mise en culture du maïs sur le territoire français : - Arrêté du 5 décembre 2007 suspendant la cession et l'utilisation des semences de maïs MON810 - Arrêté du 7 février 2008 (modifié par arrêté du 13 février 2008) suspendant la mise en culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié

Aussitôt attaqués par la société Monsanto devant le Conseil d’État, ces derniers ont été invalidés suite à une longue procédure judiciaire.

Par une décision du 28 décembre 2009, le Conseil d’État a renvoyé à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) une question préjudicielle pour savoir dans quelles conditions un État membre pouvait légalement faire jouer la clause de sauvegarde. Par un arrêt du 8 septembre 2011, la CJUE a répondu que la clause de sauvegarde ne pouvait être utilisée pour interdire un OGM dont la demande de renouvellement d’autorisation est en cours d’examen. Les États peuvent cependant invoquer des mesures d'urgence. Il faut, dans ce cas, établir non seulement l’urgence, mais aussi l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement.

Tirant les conséquences de l’arrêt de la CJUE, le Conseil d’État (arrêt du 28 novembre 2011) a ensuite jugé que le ministre de l’agriculture n’avait pas justifié de sa compétence pour prendre les arrêtés, faute d’avoir apporté la preuve de l’existence d’un niveau de risque particulièrement élevé pour la santé ou l’environnement.

Moins de quatre mois plus tard, le 16 mars 2012, Bruno Le Maire, ministre de l'environnement, prend un nouvel arrêté réintroduisant l'interdiction de culture du maïs MON 810 sur le territoire.

Ce dernier, beaucoup plus étoffé, et supprimant toute référence à la clause de sauvegarde, est cependant annulé par le Conseil d’État le 1er aout 2013. Pour le juge, le ministre n'a pas apporté d'éléments nouveaux permettant de justifier "un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement".

Le dernier arrêté d'interdiction date du 14 mars 2014. Il n'a pas été suspendu par le Conseil d’État qui, jugeant en référé, a estimé que l'arrêté ne portait pas une atteinte grave et immédiate à la situation économique des requérants et de la filière et que, par conséquent, l'urgence n'était pas justifiée. A ce jour, la décision finale reste en attente d'examen par le juge du fond.

Elle sera d'une importance cruciale car, entre temps, le Parlement français a adopté une loi, sur proposition des députés socialistes, interdisant "la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié"  (1). Si cette loi n'a pas été invalidée par le Conseil constitutionnel (celui-ci s'étant tenu, conformément à sa jurisprudence, au seul contrôle de la constitutionnalité de la loi), elle pourrait bien être remise en cause par le juge administratif (2).

Ces craintes ont d'ailleurs été exprimées par les députés UMP au cours de l'examen du texte : "Nous voici en effet [...] avec un texte dont la sécurité juridique est extrêmement douteuse. [...] si le Sénat a adopté l’exception d’irrecevabilité, ce n’est pas par esprit frondeur, mais bien parce que ce texte pose un problème juridique. Comme cela a déjà été dit, seule l’autorisation au cas par cas est possible. Pourtant, cette proposition de loi joue avec le droit européen en instaurant une interdiction globale. [...] La décision d’interdiction généralisée de mise en culture est tout sauf anodine. C’est une vraie décision politique, qui engage l’avenir. Si l’édifice juridique sur laquelle elle repose finit par s’écrouler, ce qui sera sans doute le cas, les premiers perdants seront ceux qui ont soutenu cette décision. Ce serait totalement contre-productif." (Lionel Tardy, UMP)

Les nouveautés introduites par le projet de directive

Voici les principales modifications que la Commission et le Conseil proposent de faire à la directive de 2011 :

- Au plus tard trente jours à compter de la date de diffusion du rapport d'évaluation relative à l'autorisation ou au renouvellement d'une autorisation, un État membre peut demander à l'entreprise requérante de modifier la portée géographique de sa demande de manière à ce que tout ou partie du territoire dudit État membre soit exclu de la culture ; Si le requérant accepte cette modification, elle est enregistrée par la Commission. Si le requérant refuse, la Commission dispose du droit, au vu de l'évaluation des risques, de procéder elle-même à la modification.

- Si la modification n'est pas accordée, l’État membre peut adopter (unilatéralement) des mesures limitant ou interdisant ledit OGM. Ces mesure doivent être "conformes au droit de l'Union", "motivées, proportionnées et non discriminatoires" et "fondées sur des motifs sérieux tels que ceux liés à des objectifs de politique environnementale, à l'aménagement du territoire, à l'affectation des sols, aux incidences socio-économiques, à la volonté d'éviter la présence d'OGM dans d'autres produits, à des objectifs de politique agricole, à l'ordre public. En aucun cas, ces éléments ne peuvent rentrer en contradiction avec les éléments évalués lors du processus européen d'autorisation.

- Avant d'adopter ces mesures unilatérales, l’État membre doit faire part de son projet à la Commission. Cette demande peut intervenir durant la procédure d'autorisation. La Commission dispose d'un délai de 75 jours pour faire part de ses observations - délai durant l’État ne peut pas adopter les mesures d'interdiction.

- Après une autorisation de culture octroyée par la Commission, l’État membre dispose d'un délai de deux ans pour prendre des mesures de limitation ou d'interdiction. Celles-ci doivent être motivées par des circonstances nouvelles et objectives. Il faut noter que lesdites mesures ne peuvent "affecter la culture de semences et de matériels de multiplication végétale génétiquement modifiés autorisés légalement plantés avant l'adoption de ces mesures".

- En aucun cas, les mesures d'un État ne peuvent porter atteinte à la libre circulation des OGM autorisés.

- Elles ne doivent pas non plus remettre en cause le droit de l'Union concernant la présence involontaire et accidentelle d'OGM dans des variétés non génétiquement modifiées.

- Enfin, elles ne doivent pas entraver la recherche sur les biotechnologies.

- Pour finir, des dispositions transitoires seraient créées afin de permettre aux États, lors de l'entrée en vigueur de cette directive, d'appliquer les dispositions de la présente directive aux produits qui ont déjà été autorisés, sauf s'ils sont déjà légalement plantés sur le territoire.

Quelles pourraient être les conséquences de cette directive ?

En premier lieu il faut noter que directive limite dans le temps les possibilités de restrictions décidées par les États. Aussi, elle ne permet pas de remettre en cause les plantations déjà présentes sur un territoire. Surtout, en mentionnant explicitement la possibilité qu'a une entreprise de modifier sa demande d'autorisation suite à la requête d'un État, elle consacre le lobbyisme tant décrié dans le secteur agroalimentaire. De telles dispositions ne peuvent que choquer les esprits franchouillards, habitués au monopole de la puissance publique dans l'édiction des normes.

La directive, pour l'instant, ne vise qu'à l'introduction de nouvelles dispositions dans la directive de 2011. Autrement dit, elle ne modifie pas les dispositions qui prévalent actuellement (décrites ci-avant). On peut donc s'interroger sur les éventuels conflits d'interprétation qui pourront apparaitre entre les anciennes et les nouvelles mesures. Si le texte laisse plus de marges aux États dans la motivation des arrêtés d'interdiction, chacun de ces motifs pourraient bien ne jamais passer la barrière du juge européen qui, on le sait bien, retient une lecture stricte du droit européen. La conformité au droit de l'Union, sans être précisément défini par le législateur européen, découlera encore une foi de l'interprétation de la CJUE.

Il en ira de même si les institutions européennes accordent une suite favorable aux demandes de dérogation déposées par les États. Si c'est là sans doute tout l'intérêt de la directive, permettant désormais à la Commission européenne de limiter géographiquement la portée d'une autorisation, de telles décisions pourraient bien être déférées directement aux juges par les entreprises requérantes.

Pour finir, il faut indiquer que cette directive, si elle est adoptée en l'état, ne permettra pas à la dernière loi française, interdisant sans distinction toute variété de maïs OGM, de devenir conforme au droit de l'Union.

(1) Une précédente tentative, au Sénat, avait échoué suite au dépôt par les sénateurs UMP d'une motion d'irrecevabilité arguant l'incompatibilité de la proposition au droit communautaire.

(2) Depuis l'arrêt Nicolo, en 1989, le Conseil d’État accepte de contrôler la conformité d'une loi à un traité.